从美欧电改看中国电力改革背后的势力角逐

电力市场化改革是世界性难题。从国际经验来看，成功的电力改革可以带来电价下降，效率提升，不成熟的改革也可能造成了一些惨痛事故的发生。总结电改的国际经验，或可为新一轮电改提供借鉴。今天无所不能（caixinenergy）推荐的这篇文章，从日美欧的电力市场化改革的经验和教训出发，总结对中国新电改的镜鉴，分析中国电改背后各方力量的利益得失，最后作者从电力行业从业者的角度提出了一些对现阶段电力市场改革的需求。 　　电力行业由于其规模经济效应及产业特性决定了其自然垄断的地位。由于前期投资大、技术含量高、覆盖面积广、投资回报速度慢等特点，电力行业初期多形成由政府或大型财团出资的垂直一体化垄断集团，以增加覆盖面积，提高电力能源使用率为主要目标。而当电网规模发展到一定程度，电力企业边际收益趋于平稳时，逐渐暴露出电力行业监管乏力，无谓投资增加，服务水平下降等垄断行业通病时，政府和社会对放松电力管制，引入市场竞争的改革呼声日趋强烈。 　　我国在本世纪初进行了厂网分离后，年初的电改9号文令如落石激起千层浪，从网传的征求意见稿到正式稿出炉之间的差异可以看出解除电力管制达到社会期望值并非易事。本次改革的亮点“售电与增量配网市场”是否能如期引得场外资本的投入？放松电力管制是否会造成有违“安全、优质、廉价、低碳”改革目标的后果？电力改革还需要哪些配套措施才能让市场资本放心踏入禁区？先我们而行的日美欧的电力市场化改革的经验和教训可以为分析电改背后的角力提供些许参考。 　　一、中外电力改革比较综述 　　1.日美欧电力改革概述 　　①各国所有制性质有所不同。日本和美国的电力企业以民营企业为主，欧洲主要国家如英国、法国则以公营化为主。 　　②改革发展进程基本一致。在1990年以前，日美欧的电力企业由国家维持其垄断地位，实行垂直一体化垄断经营；1990年以后，各国政府纷纷开展电力改革，逐步解除管制； 　　③组织形式大同小异。均设有行业协会用于制定电力政策法规（如日本的电力系统利用协会ESCJ、美国德州电力可靠性委员会ERCOT,英国电气委员会EC等），监督管理机构用于监管电力法律法规的执行情况（日本产业经济省MEIT，美国联邦能源监管委员会FERC,欧盟能源监管委员会CEER），共同保证电力可靠供应，市场有序经营。 　　④日美欧电力市场的各自特点。 　　日本由于资源匮乏，新能源产业得到大力发展，新能源与核电占据了电源侧的较大份额；引入特定规模电力企业PPS与当地的配售电公司以及独立发电企业IPP开展竞争，获取优质经济电能；通过电力事业法的制定和不断完善逐步扩大竞争市场范围。 　　美国电网具有区域性特点，西部（加州）、东部（PJM）与德州电网各自为政，仅靠数条超高压线路弱联系；由于建设时间早、电源建设滞后于经济发展等因素造成设备老旧，大停电事故时有发生、跨区交易困难等问题；加州首次电力市场改革最终以失败告终，提供了宝贵的案例参考；美国大力推行智能电网改造，并在需求侧管理方面走在了世界前列。 　　英国的电力市场从初期的单边交易电力库POOL到双边合约交易NETA，说明了让所有市场主体参与电力市场规则制定的必要性。 　　2.发达国家电力改革的启示 　　电力市场化改革具有一定的科学性和历史必然性。电力改革均是由于电力技术飞速发展、信息化水平提高、经济全球化导致的生产力改变从而促使生产关系的适应性改变，而具体改革的路径方法因地制宜，需要考虑电力行业的国情、企业管理模式和所有制性质、技术发展水平、电网结构特点等等。不成熟的改革也造成了一些惨痛事故的发生，如2000年至2001年的加州电力短缺与电价飞涨就提供了宝贵的经验。普遍认为，需同时满足以下几个条件的环节可以解除垄断管制，开放竞争： 　　电力供应大于需求； 　　电网建设相对完善； 　　电价高于成本； 　　电力监管者具有经验与信誉。 　　其中，前两点是保证电力供应安全可靠，第3点保证开放环节会引入足够竞争者，最后一点是市场有序竞争的重要保障。何时放开哪些环节引入竞争，需要对以上几点进行评估。 　　3.我国电力改革背景讨论 　　我国于本世纪初施行厂网分离，结束了垂直一体化垄断的历史。在电源侧由几家大型发电集团形成寡头垄断，电网侧虽按区域拆分成两家电网公司，但各自依旧垄断电力的输配售业务环节，甚至延伸到了上游的设计和下游的设备制造业和服务业等多个业务环节，是最强大的市场力量。少数地区有地方电力公司存在，山东魏桥民营电力模式曾经引发公众媒体热议但最终被关停，无论是因为利益博弈、厂网不分还是环保安全问题导致了失败至少提供了一条可以探索研究的经验。 　　监管部门：电力主管单位发改委随2003年电改五号文出台设立了电力监管委员会用于行使对电力领域的监管职能，但于本届政府已撤销划归能源局。原电监会由正部级划入副部级能源局管理也曾引发争议和猜测，或许与原电监会未能切实履行职责有关。技术层面主要由各相关行业标准委员会负责国家与行业标准制定，电力法规由能源局政策法规司组织编写，发改委审核并报请人大立法。行业协会影响力较大的有中电联和中电建协。 　　发电、负荷情况：总体社会发电量供大于求，电网已基本覆盖全国。由于我国能源与负荷的分布不均，电源点主要集中于西部与北部，而用电负荷高的地区主要集中在华东与华南地区通过建成的“三交三直”和规划中的“五交六直”特高压骨干网架具有良好的承载与传输能力，基本具备对当前负荷的供给能力并适应未来的发展要求，但仍需考虑未来负荷增长尤其是新型负荷如电动汽车大量投运以及夏冬用电高峰时期缺电情况的规划解决方案并需开展中长期滚动规划。新能源发电上网仍受制约，弃风弃光的现象依然突出。 　　电价情况：我国电价水平总体低于发达国家电价，电价由发改委核定。居民农业零售电价低于工业与商业批发电价与国外有明显区别，是国家为了惠及民生采用工业反哺农业与民用电价的政策倾斜，本次电改依然将民用与农业用电列入保障范围并未放开竞价上网。此举虽能保证居民的稳定生活但增加了工业的生产成本，在近几年经济缺乏有效增长点，部分高耗能国企一时难以转型，面临债务危机和稳就业的双重压力时相关政策如何出台还有待观察。 　　二、电力企业电改前后的利益博弈 　　1.发电公司 ： 　　这里特指的是国家公营的五大发电集团。电力改革前，五大发电集团形成寡头垄断，由于电力供应滞后于经济发展，一直以增大投资建设为主要发展目标，企业负责人多有任职电网公司经历。 　　电力改革竞价上网后发电企业的竞争策略会受到监管规范程度的影响。当监管不规范时，发电集团可能会形成市场势力，通过调低发电出力造成缺电，制造网络阻塞等方式获取超额利润。只有在监管规范时且供大于求时才会以争取多发满发，形成良性竞争。 　　2.电网公司： 　　电改前，电网公司是各环节中最强大的市场势力，甚至延伸到上下游其他辅助环节。电网公司在提高电力使用率、保证电力供应安全性可靠性的历史进程上作出了重大的推动作用。利润来源渠道众多，既有电力销售收入，也有控股设备制造、工程建设、金融投资等其他收入。在实行主辅分离后，情况有所改变。投资建设边际收益降低，科技投入实际转换效率不高，体制僵化和人才浪费等情况也制约了电网公司的发展。庞大的养老福利体系和公司利润来源渠道的收窄构成了阻碍改革的力量。 　　电改后，电网公司的利润主要来源是输配电过网费，投资受成本制约，有可能出现因电网发展投资滞后于社会发展需要，改革后电网企业员工工作积极性降低等问题，从而导致电网安全事故发生或可靠性降低。 　　3.调度中心 ： 　　日美欧发达国家调度中心多为独立运行机构ISO,直接由能源管理部门委托开展工作。调度中心的公正独立是保证市场竞争主体获取透明重要信息和合理方案得以实施的的前提条件。本次改革调度中心并未独立于电网公司之外。因此电网公司仍然对电源上网与电力传输路径的选择具有重要的决定权。 　　4.交易市场： 　　我国电力交易市场隶属于电网公司。国外电力交易市场通常也为ISO。由于电力商品是期货且不能大量储存的属性特点，通常交易合同被分为远期合同，日前合同与实时合同。从国外经验来看，一般远期合同占到总体电力合同的 80%以上能保证电力稳定供应。加州首次电改失败就是因为过于相信市场化竞争，实时合同占据比例过大，导致了电力危机。 　　5.售电公司： 　　售电公司的存在形式可分为具有特许经营权的配售一体公司和跨区域售电公司。跨区域售电公司以日本的特定规模电力企业PPS为代表，PPS没有自己的电网，而是借助电力公司的电网向大宗电力用户供电，随着大宗电力用户的门槛逐步降低，PPS与当地的配售一体公司形成充分的竞争关系。由于PPS通常是专业的能源服务类企业，其优质的服务水平以及其相对低廉的经营成本已日益占据更大的市场份额。除此之外，电厂直售业务受到地域和环保问题的制约使用有限。 　　6.新能源企业： 　　新能源企业具有最强大的内生动力期盼改革的顺利推进以改变其现在的弱势地位。由于大规模光伏或风能上网需要电网公司审批通过。目前新能源发电因一次能源不能大量储存、发电不稳定和谐波低电压穿越等先天特性与技术痛点而导致的发电成本高、需配置昂贵的无功补偿装置、增加调度工作负担等问题而受到擎肘。大规模弃光、弃风的现象依然存在。新能源企业最接地气，已广泛用作城郊居民用电的重要来源。但大容量储能问题未解决之前对大宗电力用户实现微网孤岛运行尚不现实，需要电网作为后备又受到冷眼相待实在有些尴尬，但随着技术发展与改革推进该类企业具有广大的发展前景，或许会形成新的业态。 　　三、对电力改革的期待和要求 　　1.完善配套措施，建立合理可靠的管制手段 　　由于电力供应关系国计民生，作为管制时间最长，手段最严的行业之一，电改市场的合理化建设需要一个从无到有、稳步推进的过程。随着电改9号文的出台，已陆续出台了促进清洁能源持续健康发展、加强电力需求侧管理、加快推进输配电价改革、推进跨省跨区电力市场化交易等配套文件，并确定了试点城市。试点效果的好坏虽不能阻碍时代发展的规律，但会在不同程度上引发高层的博弈，从而影响改革的进程。国外的电力市场改革提供的经验教训不能完全地照搬套用，否则因为国情环境不同造成水土不服会酿就苦果。 　　2.立法及监管层组成要覆盖全部阶层，不能仅代表某一利益集团或政治势力 　　电力行业法规制定以及监管执行机构是保证市场有序规律竞争的重要力量，行业链上不同利益阶层的代表均应吸纳进入，并赋予话语权，以避免市场规则在制定和执行的过程中过于偏向某一利益集团。 　　3.电力系统滚动规划满足经济发展需要 　　电力的供大于求是市场化竞争的前提条件。若不能适应经济发展后的电力供应需求会造成哄抬电价和电力短缺的恶果。加州电力市场初次改革失败就曾归咎于此。因此电力系统滚动规划应由政府牵头开展，全面预测经济发展趋势，满足发展需要。 　　4.人才流动与辅助市场发展 　　电力市场的繁荣除了资金的流动以外，人才和技术等生产元素的流动也颇为重要。由于现目前电力行业一网独大的局面吸引了电力技术人才的聚集。配售电公司和调频服务公司、需求侧管理公司等相应辅助公司的陆续成立将带来人才技术分流。（【无所不能特约作者，陈曦，电力行业从业人员，博士，能源研究会理事，shineborn@126.com】）