史上最严格“补贴核查”：存量补贴风光项目等待“生死判决”

今年3月份，国家发改委、能源局以及财政部三部委联合下发《关于开展可再生能源发电补贴自査工作的通知》，要求在全国范围内开展可再生能源发电补贴核查工作，进一步摸清可再生能源发电补贴底数。自查对象包括电网和发电企业，范围为截止到2021年12月31日已并网有补贴需求的全口径可再生能源发电项目，主要为风电、集中式光伏电站以及生物质发电项目。自查内容主要从项目的合规性、规模、电量、电价、补贴资金、环境保护(仅限于生物质发电)六个方面进行。

事实上，补贴核查的要求早在2021年已有动作。2021年7月，水电水利规划设计总院国家可再生能源信息管理中心发函至各发电企业， 请各企业协助开展2021年度可再生能源电价附加补助资金核查工作，政策依据则包括财政部、国家发展改革委、国家能源局《关于印发<可再生能源电价附加资金管理办法>的通知》(财建〔2020〕5号)、《关于加快推进可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》(财办建〔2020〕70号)、《关于<关于促进非水可再生能源健康发展的若干意见>有关事项的补充通知)(财建〔2020〕426号)和财政部经济建设司、发展改革委价格司、国家能源局新能源司联合下发的《关于开展可再生能源电价附加补助资金核查工作的通知》。

“最严”补贴核查启动

从政策依据可以看到，三部委针对存量项目补贴核查的意向早已明确，但今年再次启动的补贴核查标准显然更胜一筹。据光伏們了解，此次核查团队包括审计部门、电网公司、地方能监部门、地方能源局，甚至经侦、公安等相关部门也在部门省份的核查组成队伍中。

根据光伏們从各省了解的情况，此次补贴核查中，光伏电站项目被核查的主要问题包括全容量并网、建设指标以及股权转让是否合规的问题。核查标准之严包括要核查项目施工日志、电网发电曲线、主要设备生产/到货日期，部分项目甚至调看了卫星图片来确定是否在规定时间内完成了全容量并网。

以某省份为例，现场认定认定工作方法分为资料收集，常规调查认定以及现场核查认定三个阶段。资料收集包括项目基本情况表、项目并网协议、并网调度协议项目、上网电量记录、项目发电设备采购及付款记录、项目接入系统设计批复意见、项目工程资料……

其中，项目工程资料具体到能够证明项目全容量并网时间的风机或光伏板组件、箱变等采购、运单、安装记录、监理日志、监理周报、监理月报、财务资料、工程量清单、运行日志、操作票、竣工验收报告、并网调试运行意见书等项目业主认为必要的资料。

此外，可再生能源场站还需提供可再生能源发电工程质量监督站出具的全容量并网通知书、电力工程质量监督检查报告、质量监督检查并网通知书、电力工程质量监督检查并网意见书等。

之后还要比对发电利用小时数，根据补贴项目月度结算电量和补贴目录或清单装机容量，自项目承诺全容量并网时间下一个整月起，每组连续12个月的利用小时数并记录，将项目逐月利用小时数按照其类型分别与2012年-2021年全网集中式风电平均发电利用小时数的50%进行对比。若自项目承诺全容量并网时间下一个整月起，利用小时数未达到比对值时，则认为该场站全容量并网时间存在疑义参考全容量并网日期。

现场取证包括调取现场运行监控系统中项目包含的所有集电线从项目投产日起逐日15/30分钟出力数据以及承诺全容量并网时间后每天每台机组及每个阵列、箱变的历史运行数据。如果上述相关取证材料都不充分，难以判定全容量并网时间的，采用遥感卫星进行时间认定。

核查要结合行业发展实际情况

从核查流程可以看到的是，此次核查对于全容量并网的标准非常之严。但是，从行业发展实际情况来看上，部分并网在过去的项目抢装中并不少见，是否允许部分并网主要在于电网公司的验收标准。光伏們了解到，某东部省份在过去几年的抢装中是被允许部分并网的，“如果按照这一标准核查，那xx省的项目会全军覆没”。

在涉及项目手续的核查中，主要包括备案/核准手续是否完善、是否纳入年度建设规模以及擅自变更投资主体的情况。其中，股转情况要穿透至最高目公司，之前行业普遍采取的“夹层收购”方式亦被牵连其中。这也是从去年开始，部分央企叫停或者收缩了项目收购力度的主要原因之一。此外，在过去几年，部分省份在指标管理上存在混乱，即指标超发，也导致了一批项目在补贴核查中面临风险。

不过，有投资企业称，核查允许企业提交各种资料来证明出现问题的合规性，“核查组表示，提交的资料越多越有利于在之后的标准判定中豁免处罚。但是，这个行业存在的一些问题实际上是由行业发展过程中所产生的，每个发展阶段会产生不同的市场特点与行业现状，一棍子打死也不合适。”

“比如全容量并网，在光伏行业发展的前几年并没有这个说法，全容量并网的具体定义来自于2020年《可再生能源发电项目全容量并网时间认定办法》。根据这个文件，项目执行全容量并网时间的上网电价——由地方能监部门与电网公司认定，分批次并网的应按每批次全容量并网的实际时间分别确认上网电价。地方能监部门与电网公司无法认定的，暂按上述《办法》进行认定。但是在行业发展的早期并没有全容量并网这一概念”。

存量项目的“生死判决”

尽管尚未明确相关规则，在全面核查下，部分省份已经有所行动。今年7月份，内蒙古自治区发改委发布《关于废止部分可再生能源项目上网电价批复文件的通知》，共废止24个存在问题的可再生能源项目上网电价批复文件，具体包括17个未纳入年度建设规模管理的项目批复上网电价的文件、7个擅自变更投资主体的项目批复上网电价的文件。

8月5日，上市公司无锡市太极实业股份有限公司发布《关于电价批复废止对公司经营影响的提示性公告》称，公司位于乌兰察布市、鄂尔多斯市、锡林郭勒盟发展改革委的5个光伏电站项目，因擅自变更投资主体，被主管部门要求废止批复上网电价。

根据公告，所涉电站项目公司分别于2015年取得电价批复，按照含税上网电价按0.9元/kwh执行。电价批复废止后，根据现有情况推定，所涉电站将不享受0.6171元/kwh电费补贴，将执行0.2829元/kwh的标杆电价。鉴于所涉电站后续相关政策仍不明确，截止2022年3月31日所涉电站对应的应收电费补贴3.5,954.07万元是否能够收到及已收电费补贴41,294.99万元是否需要退回仍存在不确定性。同时，本次电价批复废止将导致所涉电站电价补贴被取消。

事实上，对于风光电站投资较早的投资企业来说，包括收购与自开发，上述问题几乎不可避免，此次核查对于行业来说堪称“巨震”，由此带来的风险与损失大大增加，并且尚未明确。这也将一定程度上影响未来的新能源项目的投资积极性，不仅如此，“新能源投资很多规则都在来回变化，这对于企业，尤其国有企业投资来说是最大的忌讳，包括目前逐步启动的电力市场交易，很多投资商都在重新评估新能源项目的投资风险”。

据光伏們了解，目前各省补贴核查已经基本完成，全国项目被分为若干类型上报至国家主管部门，但具体处罚规则尚未明确，仍需相关部门确定实施。此前有消息称，主管部门将根据不同的标准将上报项目分为红黄绿线三种程度，其中，标准绿线的项目尽管可能存在一些问题，但并不会受到处罚，但被核查划为红线的项目可能面临转为平价的风险，甚至已经收到的补贴资金都要退还。

然而，面对补贴核查尚不可知的风险，存量项目仍期待一个合情合理的规则标准。