观察| 新能源发电背后的土地困境

“按照‘碳中和’目标，将来风光电站用地要占到我们国土面积的1%左右。对于西部地区来说有足够的建设场地，那东南部省份要不要建设呢?”

5月30日， 清华大学社会科学学院能源转型研究中心常务副主任何继江对时代财经表示，土地使用瓶颈仍然是制约新能源发电的一大困难。

近期，特变电工子公司投资建设的行唐200MW光伏项目，因为施工过程中存在涉嫌破坏生产经营罪被立案调查，再次引起了业内对于光伏用地的讨论。

时代财经注意到，过去数年间，随着光伏电站规模与数量的不断增长，光伏项目违规占地的争议时有发生。今年4月，江苏省自然资源厅公告，浙江新能全资孙公司未经批准、擅自占用永久基本农田建设光伏项目。

5月27日，浙江新能证券部工作人员对时代财经表示，不清楚该项目当时的用地审批过程，但其强调已经整改完成。

5月25日，水利部印发了《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，要求光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

那么，光伏项目用地应当如何取得?如何才能符合用地政策?光伏企业下一步怎么走?

“不改变原有地性质”

光伏项目突飞猛进的背后，需要大量的土地。

金杜律师事务所在2021年1月的一份研报指出，严格按照规定以光伏阵列区所占面积办理建设用地审批手续的方式建设光伏项目，将大幅提高发电企业的用地成本，因此，要么选择戈壁、荒滩等未利用地开发，要么将光伏与草地、林地、农田等结合，建设互补共存的复合型光伏项目。

在过去数年间，复合型光伏项目用地政策呈现由紧到松的趋势。

2017年9月《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》要求各地省级能源、国土资源主管部门研究提出本地区光伏复合项目建设要求和认定标准。在此基础上，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。

简单来说，光伏电站中的不同建设项目，可以申请不同的土地性质。

中伦律师事务所王威律师撰文指出，在光伏复合项目建设中，变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理依法办理建设用地审批手续;利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质。

需要强调的是，对于复合型光伏项目来说，红线是“不改变原用地性质”。目前，各地出台的光伏复合项目用地规定除了对项目建设提出要求，都明确严禁出现抛荒、撂荒等行为。

河南安阳县人民法院上传的一则裁判文书显示，2015年，某光伏电力公司租用了当地的食用菌大棚棚顶建设光伏项目，该大棚所在地大部分为耕地;2016年下半年，该光伏项目建成并网运营，但大棚内却未种植食用菌，未搭设大棚的土地上也建有光伏方阵，且“下方杂草丛生，土地处于抛荒、撂荒状态”。据此，安阳县检察院对当地政府和自然资源局提起公益诉讼，法院最终认定两被告怠于履行监督管理职责的行为违法。

因此，在复合型光伏项目并网发电后，所在地的农业活动应当正常进行，形成“渔光互补”“农光互补”等;不能只剩下光伏电站，否则也属于违法使用土地。

截图来源：裁判文书网

用地合法性存在问题的后果，很可能是整个项目都要付之东流。

例如国电投子公司参与投资建设的漳浦绿领农业科技大棚光伏电站。该项目总投资12亿元，占地2000亩，2015年10月开工，2016年4月20日正式投产发电。但还不到3个月，该项目就因涉嫌非法占用土地遭到罚款并要求限期拆除。

锦天城律师事务所袁雯卿律师2021年9月撰文指出，根据实务案例，不论是违规占用耕地还是违规占用林地，都可能面临责令拆除、并处罚款的行政处罚;并且，即使光伏电站项目属于当地政府招商引资项目或地方光伏扶贫项目，后期也可能因为用地合法性问题被责令拆除。

用地政策在收紧

光伏项目对于土地的需求在增长，地方用地政策则在收紧。

全国人大代表、阳光电源董事长曹仁贤就曾呼吁，“允许在生态红线范围内非核心区域建设可再生能源发电项目。”2021年9月，生态环境部在答复时表示，接下来将进一步明确包括可再生能源项目在内的建设项目与生态保护红线的监管关系。

截图来源：生态环境部官网

不过，各地的相关政策趋势与曹仁贤的愿景背道而驰，严禁占用耕田和生态红线得到了进一步明确。

2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，要求核查光伏项目土地使用是否符合此前规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况，并且要求即日起停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。

今年2月9日，宁夏自治区人民政府对2015年印发的《关于规范新能源产业用地的通知》进行了三项修改，明确加上了“严禁占用永久基本农田和生态保护红线”。

5月19日，特变电工子公司项目施工清表问题发生后，当地政府联合调查组已经表态：“举一反三，认真整改，坚决落实最严格的耕地保护制度，守住粮食安全底线，维护好人民群众切身利益。”

近日，一位光伏业内人士对时代财经表示，此前光伏项目建设过程中一些规范比较模糊，只需要得到村委、县政府等同意就可以，现在上级部门进一步明确了用地规范。

5月25日，水利部印发了《水利部关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》，要求光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。

在何继江看来，这是对于新能源电站用地政策的进一步收紧，“建设水面光伏对于河道、湖泊的行洪、生态保护等到底有多大影响，这些需要进行科学评估，统筹管理，不应当一刀切。”

何继江还告诉时代财经，同样是使用农业用地，不同的省份完全不一样，耕地的产量不一样，发达地区和落后地区的用地成本也不一样，不能用单一的标准去限制。

天风证券3月28日研报指出，当前中西部省份光伏电站土地租赁费用为200～300元/亩/年，但山东、江苏及河北部分地区可以达到700～800元/亩/年，甚至浙江某光伏竞价项目的土地租金飙至2500元/亩/年。

图片来源：天风证券研报

今年3月，晶科能源CEO陈康平就在公开场合表示，要加强光伏复合项目用地保障。他建议，国家层面出台支持光伏复合项目建设的税收优惠政策，明确光伏复合项目中光伏阵列的耕地占用税、土地使用税减免规定。