推动生态环境损害赔偿制度落地见效

生态环境部联合最高法、最高检等共 14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称 《规定》，进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等，积极探索建立生态环境损害修复和赔偿制度，加快推进生态文明建设。

生态环境损害赔偿管理的基本规定

《规定》总则等对生态环境损害赔偿的管理作出如下基本规定：

一是明确了制定目的和依据。制定目的是为规范生态环境损害赔偿工作，推进生态文明建设，建设美丽中国；制定依据是《生态环境损害赔偿制度改革方案》和《民法典》《环境保护法》等法律法规。

二是明确了工作原则。即：生态环境损害赔偿工作应当坚持依法推进、鼓励创新，环境有价、损害担责，主动磋商、司法保障，信息共享、公众监督原则。

三是明确了生态环境损害的概念和该《规定》的适用范围。所谓生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。同时，明确以下两种情形不适用该规定：(一)涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用《民法典》等法律有关侵权责任的规定；(二)涉及海洋生态环境损害赔偿的，适用《海洋环境保护法》等法律及相关规定。

四是明确了生态环境损害赔偿的范围。生态环境损害赔偿的范围是：(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失；(二)生态环境功能永久性损害造成的损失；(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用；(四)清除污染、修复生态环境费用；(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

五是明确了赔偿权利人以及赔偿权利人的职责。规定：国务院授权的省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府)是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作。

《规定》还明确：赔偿权利人及其指定的部门或机构，有权请求赔偿义务人在合理期限内承担生态环境损害赔偿责任。具体职责是：(一)定期组织筛查案件线索，及时启动案件办理程序；(二)委托鉴定评估，开展索赔磋商和作为原告提起诉讼；(三)引导赔偿义务人自行或委托社会第三方机构修复受损生态环境，或者根据国家有关规定组织开展修复或替代修复；(四)组织对生态环境修复效果进行评估；(五)其他相关工作。

六是明确了赔偿义务人及其义务范围和赔偿方式。即：赔偿义务人是指违反国家规定，造成生态环境损害的单位或者个人。赔偿义务人应当按照国家规定的要求和范围，承担生态环境损害赔偿责任，做到应赔尽赔；还应当依法积极配合生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等工作，参与索赔磋商，实施修复，全面履行赔偿义务。

赔偿义务人的赔偿方式主要有两种：第一种是生态环境损害可以修复的情形下，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。赔偿义务人根据赔偿协议或者生效判决要求，自行或者委托开展修复的，应当依法赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用。第二种是生态环境损害无法修复的情形下，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。

七是明确了不同法律责任之间的关系和赔偿顺序。要求：赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任；赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。各地可根据案件实际情况，统筹考虑社会稳定、群众利益，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置，探索分期赔付等多样化责任承担方式。有关国家机关应当依法履行职责，不得以罚代赔，也不得以赔代罚。

八是规定了对赔偿义务人行为的处理措施。明确赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，相关行政机关和司法机关，依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。但是，对生效判决和经司法确认的赔偿协议，赔偿义务人不履行或者不完全履行义务的，依法列入失信被执行人名单。

生态环境损害赔偿管理的任务分工

为有效开展生态环境损害赔偿管理，《规定》分别规定了中央和地方有关机关的任务分工和职责。

在中央层面，明确生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，会同自然资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家林草局等相关部门负责指导生态环境损害的调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果评估等业务工作。科技部负责指导有关生态环境损害鉴定评估技术研究工作。公安部负责指导公安机关依法办理涉及生态环境损害赔偿的刑事案件。司法部负责指导有关环境损害司法鉴定管理工作。财政部负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。国家卫生健康委会同生态环境部开展环境健康问题调查研究、环境与健康综合监测与风险评估。市场监管总局负责指导生态环境损害鉴定评估相关的计量和标准化工作。最高法、最高检分别负责指导生态环境损害赔偿案件的审判和检察工作。

在地方层面，明确省级、市地级党委、政府对本地区的生态环境损害赔偿工作负总责，应当加强组织领导，狠抓责任落实，推进生态环境损害赔偿工作稳妥、有序进行。党委和政府主要负责人应当履行生态环境损害赔偿工作第一责任人职责；党委和政府领导班子其他成员应当根据工作分工，领导、督促有关部门和单位开展生态环境损害赔偿工作。各省级、市地级党委和政府每年应当至少听取一次生态环境损害赔偿工作情况的汇报，督促推进生态环境损害赔偿工作，建立严考核、硬约束的工作机制。

生态环境损害赔偿管理工作程序和保障机制

《规定》第三章为“工作程序”，对生态环境损害赔偿案件线索筛查、案件管辖、索赔启动、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、司法确认、赔偿诉讼、修复效果评估等重点环节的权利义务作出规定，细化了10个筛查线索渠道，确定了6类不启动和终止索赔的情形，明确了4个关键环节的损害调查重点。其中，关于案件的管辖和启动，明确在全国有重大影响或者生态环境损害范围在省域内跨市地的案件由省级政府管辖，省域内其他案件管辖由省级政府确定；生态环境损害范围跨省域的，由损害地相关省级政府共同管辖，相关省级政府应加强沟通联系，协商开展赔偿工作。还规定赔偿权利人及其指定的部门或机构在发现或者接到生态环境损害赔偿案件线索后，应当在三十日内就是否造成生态环境损害进行初步核查。对已造成生态环境损害的，应当及时立案启动索赔程序。

《规定》第四章为“保障机制”，对鉴定评估机构建设、鉴定评估技术方法、资金管理、公众参与和信息公开、报告机制、考核和督办机制、责任追究与奖励机制等作出规定。其中，为推进生态环境损害评估工作开展，明确规定：国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系。科技部会同相关部门组织开展生态环境损害鉴定评估关键技术方法研究。生态环境部会同相关部门构建并完善生态环境损害鉴定评估技术标准体系框架，充分依托现有平台建立完善服务于生态环境损害鉴定评估的数据平台。生态环境部负责制定生态环境损害鉴定评估技术总纲和关键技术环节、基本生态环境要素、基础方法等基础性技术标准，商国务院有关主管部门后，与市场监管总局联合发布。国务院相关主管部门可以根据职责或者工作需要，制定生态环境损害鉴定评估的专项技术规范。

作者单位：中国法学会环境资源法学研究会，天津大学法学院