分布式光伏“整县推进”试点之困：农民的屋顶，为何成为多方利益博弈场

“电站装到一半，村里突然来人告诉我不要装了，说是后面会有其它厂商统一安装，可我已经装好的部分总不能拆掉吧?”近日，我省有地方的村民反映，在安装屋顶光伏电站的过程中，遇到了一些蹊跷事。记者了解到，当前，随着我国分布式光伏“整县推进”步伐不断加快，屋顶光伏行业迎来跨越式发展。然而，部分地方“照搬硬套”集中式光伏曾经的发展模式，再次上演“圈地运动”，通过“一企包一县”等排他性举措，片面将市场各方对立起来。对此，有专家提出，在国家“双碳战略”面前，央企国企、上市民企、中小企业等参与方如何高效协作，发挥市场的积极性，不仅考验部分地方政府的执政能力，也决定屋顶光伏终端用户能否真正受益。

“整县推进”引多方力量进场

2021年6月，国家能源局发布了《关于报送整县(市、区)屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》，正式拉开了分布式光伏“整县推进”的大幕。当年9月，国家能源局又公布676个“整县推进”的试点县(市、区)，其中，包括南京市溧水区、无锡市锡山区、常州经济开发区、连云港灌南县、盐城市射阳县等全省59个地区入选，数量位居全国第三。

政策推动的效果立竿见影，2021年，我国新增光伏装机约53GW，分布式占了55%左右，达29GW，这是分布式光伏历史首次超越集中式光伏。中国光伏行业协会预测，2022至2025年，我国年均新增光伏装机将达到83至99GW，分布式光伏有望继续占据半壁江山，甚至持续超越集中式光伏。

前景光明，吸引了多方力量前来角逐，其中不乏华能、三峡、大唐、国家电投等大型央企。以国家电投为例，2021年12月，公司召开县域和大用户开发推介会，要求各单位要以等不起、坐不住的姿态，以钉钉子精神研究、推动、部署县域和大用户开发工作，尽快推动县域和大用户开发形成新局面。大唐集团也表示，集团积极响应国家关于整县推进分布式光伏开发试点工作，已取得了51个试点县区、总容量约1.2GW的成绩。

“其实，屋顶光伏过去算不上一个多大的市场，行业巨头大多看不上，主要是一些民企在慢慢耕耘。”陈建在江苏一个县城代理一家民营光伏品牌，他告诉记者，普通百姓尤其是农户的屋顶光伏市场并不好开拓，需要一家家去谈，谈好再拿个人身份证明、房屋产权证明等材料去相关部门备案，流程走完才能真正去安装，后期还要负责维护，因此是一个费时费力的活。好在，作为光伏行业的老兵，目前，陈建带了一个10几人的团队，在当地深耕多年，在圈内也算小有名气，业务量一度领先全县。

不过，在当地入选“全县推进”试点之后，陈建迎来了更多竞争对手。这个小小的县城，也成为各大光伏厂商的必争之地，仅仅民企这块，就有超过5家代理商在去年下半年完成进场，并迅速组建团队。“一个县的屋顶资源是有限的，尤其是农户就那么多，僧多粥少，竞争自然非常激烈，大家也都是‘各显神通’吧，我们当然还是要提升自身竞争力，积极去应对。”陈建介绍，为此，自己特意扩大了业务人员规模，准备进行一村一户的“地毯式”开拓。

“一企包一县”模式受争议

就在陈建准备大展身手之际，他意外发现，今年过完年，当地屋顶光伏建设的进度放缓了。“有些村镇告诉我，需要对项目进行摸底，所以暂停了相关证件的开具，导致我们的业务量比之前少了很多。”陈建告诉记者，自己的同行基本都遇到了类似情况，一些刚入局的品牌，甚至都没能做上几单业务。

为何更多企业参与之后，反而“拖累”了屋顶光伏“整县推进”的步伐?记者了解到，与这一现象同步，不少地方正在探索“一企包一县”模式。

“所谓‘一企包一县’，就是地方政府将一整个县的屋顶光伏资源，都打包交给一家企业去做。”分布式光伏行业资深人士李鸿远告诉记者，和集中式光伏曾经的遭遇类似，分布式光伏也在进行一场“圈地运动”，“农户资源是建一户少一户，谁掌握了这些终端资源，才能在未来的市场竞争中占据话语权，除了迎合未来清洁能源发展的趋势外，掌握了这些底层用户数据，未来才可能搭建更多元的商业逻辑。”

李鸿远还透露，在探索“一企包一县”模式的背景下，既然终端资源是有限的，在最终那家被选定的企业明确下来之前，有地方政府会刻意放慢脚步，从而确保“包干”企业持有一定的光伏发电项目开发规模，这也是为什么有些公司会发现自己无法开拓新业务，有些农户正在安装的电站也会被叫停。

于飞在山东某地代理一家江苏光伏品牌，他也告诉记者，自己已经近半年没有新项目了。2021年12月，当地曾发布一则通知，提出“暂缓全区范围内一切光伏项目备案，包括集中式和屋顶分布式光伏项目备案工作，已公示通过的除外。”于飞介绍，虽然当地文件也明确指出支持各类市场主体参与整区分布式光伏开发，企业可根据自身条件和优势，通过市场竞争方式参与整区规模化开发，“但最终，政府还是将整区资源打包交给了一家大型企业。”

对此，李鸿远认为，如果各地都践行“一企包一县”模式，中小企业甚至大部分民企，在现有条件下很难分羹，这有违国家相关政策。实际上，去年，国家能源局就曾在回复有关提问时，明确了自愿不强制、试点不审批、到位不越位、竞争不垄断、工作不暂停等五项准则。其中，在竞争不垄断方面，国家能源局要求，试点工作应坚持市场主导和充分竞争的原则，各地屋顶分布式光伏开发市场应向所有符合条件的企业开放，企业可根据自身条件和优势，参与市场竞争，参加开发建设。

违背准则背后的苦衷

“一企包一县”模式不仅违背国家能源局“竞争不垄断”的准则，也导致部分地区无法做到“工作不暂停”，人为影响了国家“双碳战略”的推行。那么，为什么还有地方政府如此操作?

采访中，一位地方政府相关人士道出了苦衷。“长期以来，农民在接触屋顶光伏时，都处于弱势方，买的没有卖的精，被骗被坑的事件比比皆是。”该人士告诉记者，究其原因，正是屋顶光伏一直都处于鱼龙混杂的状态，大量不负责任的企业损害了农户的利益，地方政府在执行“整县推进”时，确实需要优先选择一些有实力的企业，先把市场的良性秩序建立起来。

记者也在我省多地了解到，“光伏发电”在一些农村地区，一度和骗局划上了等号。常州溧阳市绸缪镇的一位村民王鹏就向记者描述了自己被骗的经历。“前年夏天，有人来我家说可以建屋顶光伏，通过阳光发电，不仅家里以后不用交电费了，多余的电还可以卖钱。”王鹏告诉记者，一开始，对方说自己不用花一分钱，只用提供个屋顶就行，结果等到要安装时，才发现自己也要垫付一部分费用，而且安装的过程中还会收取很多杂七杂八的费用。如果拒绝安装，还需要交一部分违约金，最终只好选择继续安装。“问题是，东西才装了不到一年就坏了，再找对方维修时，人都找不到了，白白亏了好几万，找人拆还得花钱，只能一直放那，又担心时间长了会掉下来砸到人。”王鹏说。

相比之下，王鹏还属于“及时止损”，记者了解到，目前有些地区还有不少农民至今都陷身“光伏贷”。此类“骗术”一般是光伏商先对农户许以高额的回报，由农户作为贷款主体去向金融机构贷款，然后光伏商夸大电站收益和电站价格，导致农户收到的发电收益根本无法偿还贷款，让农民不仅没有致富，反而长期困在“光伏贷”里。

正是市场中有人“浑水摸鱼”，地方政府才不得不格外谨慎，在选择“整县推进”的合作伙伴时，更倾向于大型企业。另一方面，目前，分布式光伏的收益有限，也考验着企业的承受能力。

“我算过一笔账，一个10千瓦的电站，一年收益不到5000元，光伏组件成本、安装建设成本差不多就要4万元，再加上每年给农户的租金，一般需要10年才能收回成本。”李鸿远表示，目前，由于市场火爆，上游原材料价格一直在涨，更拉高了成本，普通中小企业一般都难以承受。

问题及时暴露或非坏事

政策可能有苦衷，但是农户利益受损仍是大概率事件。其中，最显而易见的是租金的不同。

记者调查发现，在江苏和山东等光伏大省，没有实行“一企包一县”的地区，当地农户在自己屋顶安装一个光伏电站，每一块太阳能光伏板的主流收益是每年50元。然而，在个别已经实行“一企包一县”的区域，这个价格普遍会降低至40元左右。

“一般一个农户家的屋顶光伏电站会用到60块板子以上，这样一年下来，老百姓就会直接减少大几百元的收入。”陈建告诉记者，由于光伏电站收益周期较长，对农户而言，多年下来就累计成一笔不小的收入，因此农户也会质疑，别家给的租金多，为什么不让我们装别家的?

那么，为什么会存在差价?有业内专家透露，可能是目前“包干”的大型企业，对市场还有些“水土不服”。“要知道，它们此前并不熟悉分布式光伏市场，可以说是‘大炮打苍蝇’，竞争优势得不到体现。”一位业内专家介绍，一直以来，大型能源企业的主战场都是集中式光伏，对于分布式光伏这种琐碎、量小且难以管理的项目都是持“观望”态度，也因此，分布式光伏成为了我国诸多民营光伏企业发挥比较优势的跑马场。

“基层情况很复杂，我们在地方上确实面临人手不足等情况。”国内某电力央企新能源开发相关工作人员也透露，虽然政策导向明朗，自己所在企业目前还是宁愿去做更大的项目。

“如今市场环境变了，原有格局被打破，新的模式尚未完全成熟，这个过程中，必然会暴露出各种各样的问题。”李鸿远认为，当前，应准确认识屋顶分布式光伏的新颖性与复杂性，着力探索分布式光伏的集约化开发模式，避免套用集中式光伏发展模式，尤其慎用“一企包一县”模式，复杂问题不可简单化。

中国光伏行业协会副秘书长刘译阳则对外表示，并不是反对“一企包一县”，而是反对不公开的、强制将所有屋顶外包给一家企业。刘译阳认为，不管是哪家企业，不管是央企国企还是民营企业，都要公平竞争、公开透明，而不是“内定”。

还有业内专家表示，现在看来，在最初启动时，有些地方的“调门”高了一些，“步子”大了一些，“现阶段，很多项目开始实实在在地落地实施，这时候发现问题、暴露矛盾也不是坏事，如果能够积极探索解决，调整不恰当的思路，反而是真正达到了试点的目的。”