光伏投资建设门槛拟再次提高 国家能源局就光伏发电开发建设管理征求意见

近日，国家能源局综合司下发《光伏发电开发建设管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），就进一步优化光伏电站开发建设管理公开征求意见，时间为11月26日至12月25日。

据了解，《征求意见稿》在2013年颁布的《光伏电站项目管理暂行办法》基础上修订形成，旨在更好指导全面平价新时期光伏产业的发展。

明确并网项目类型

《征求意见稿》明确，光伏电站年度开发建设方案可视国家要求，分为保障性并网规模和市场化并网规模，各地分批确定保障性并网项目或者市场化并网项目，并及时向社会公开相关情况。

实际上，今年以来各地保障性并网与市场化并网的界限逐渐模糊，大部分省份针对保障性并网提出了配套储能要求，个别省份甚至以储能配比作为竞争优选的得分项。有业内人士分析认为，《征求意见稿》提出“可视国家要求分为保障性并网规模和市场化并网规模”，即意味着可以不对两种项目加以区分。

“保障性和市场化并网推出的主要原因是希望有最低的开发量，保证如期实现‘十四五’目标。但目前来看，各省的计划开发量普遍比国家的‘十四五’目标要高。”中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎在接受记者采访时说。

“进一步明确保障性并网项目和市场化并网项目，对其规模、各种参数要求有了清晰的规定，便于电站投资企业决策。此外，‘光伏+储能’是趋势，但从目前‘光伏+储能’项目的实际运行情况来看，缺少明晰的商业模式，项目中的储能部分纯粹变成应付政策要求。”西安隆基清洁能源相关负责人建议，国家应对“光伏+储能”项目中的储能部分，建立类似抽水蓄能电站的定价机制及商业模式，从根本上促进项目整体发展。

规范光伏市场开发

《征求意见稿》提出，“未纳入光伏电站年度开发建设方案的项目，电网公司不予办理电网接入手续。鼓励各级能源主管部门采取项目库的管理方式，做好光伏电站项目储备”，一些业内人士认为，这进一步提高了光伏电站投资建设门槛。

西安隆基清洁能源相关负责人认为，此项规定的初衷在于规范现有的电站开发建设市场，引导有序开发具备并网条件、消纳条件区域的光伏电站。

“随着分布式光伏市场的火热发展，项目数量颠覆性增长，涌入了成千上万逐利而来的‘新玩家’，有的甚至盲目‘圈项目资源’，而他们对项目可行性的专业判定能力参差不齐，在项目安全管理、质量管理和运营管理方面存在诸多隐患。”联盛新能源集团总裁田大勇表示。

田大勇告诉记者，在充分的市场竞争基础上，需要政府和电网公司承担起规划统筹、筛查把关、准入管理等职责。“在分布式电站统筹管理方面，江西省的入库制度就是个很好的典范，通过远期库、近期库、优选库等多轮筛查，最终确定出可行性最强、前期筹备工作最充分的项目清单，并公示所有投资建设单位以便于市场监督。”

“在‘十四五’规划宏伟的装机目标下，大批新手一起冲入光伏行业分享盛宴。提高光伏投资的门槛与成本后，可减少一批无实力跨界者，留下一批有底蕴有实力的跨界者，刺激技术创新，加快技术迭代和产能替换。”东方日升相关人士表示。

缺少回收细则

《征求意见稿》要求各级能源主管部门优化营商环境，规范开发建设秩序，不得将配套产业作为项目开发建设的门槛。

据了解，尽管国家能源局多次强调优化营商环境，但地方政府要求产业配套却屡见不鲜。“部分地方政府进行‘权力寻租’和‘垄断经营’的现象依然存在，这暴露了这些区域因自身招商引资能力弱而剑走偏锋的问题。”田大勇表示，“但国家近期陆续出台了多项针对性文件，地方政府‘知错即改’的效率和态度也有目共睹，整体投资环境正走向良性。”

《征求意见稿》提出，“原则上由电网企业负责投资建设项目场址外配套电力送出工程，对电网企业建设有困难或规划建设时序不匹配的新能源配套送出工程，允许发电企业投资建设。”但有业内人士认为，在实际操作过程中，大部分的光伏电站项目送出工程仍由企业自建，电网企业决策及实施流程漫长，很难匹配光伏电站建设周期。另外，由于价格等问题，大部分项目无法执行回购。

今年7月印发的《关于做好新能源配套送出工程投资建设有关事项的通知》规定，发电企业建设的新能源配套工程，经电网企业与发电企业双方协商同意，可在适当时机由电网企业依法依规进行回购。

“政策明确了配套送出工程可由发电企业投资，后期由电网企业回收这一大原则，但是缺乏细则，存在电网企业与发电企业对送出工程价格存在分歧的现象。”西安隆基清洁能源相关负责人指出，“建议针对这一现象，调研制定可操作执行的成本核算标准细则，使得相关规定有切实的执行依据。”