“十四五”如何啃下散煤治理“硬骨头”

5年，近2亿吨，这是“十三五”期间我国散煤综合治理取得的成效。作为我国大气污染防治的“一记重锤”，京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域空气质量因此得到明显改善。

在美丽中国和“双碳”目标背景下，“十四五”时期将是我国强化环境与气候协同治理的关键时期，是绿色和低碳转型的重要窗口期。多位专家在近日召开的第六届中国散煤综合治理大会上指出，散煤治理下一步依然任重而道远，有许多“硬骨头”要啃。

“十三五”成效斐然

“十三五”期间，以大气污染防治为主旋律，我国散煤综合治理政策体系不断完善，在工业小锅炉淘汰关停、散乱污企业整治、窑炉专项治理、北方清洁取暖等领域“多点开花”，成效斐然。

“比如京津冀及周边地区、长三角地区和汾渭平原等重点区域燃煤小锅炉(每小时35蒸吨以下)基本实现清零。工业散煤治理贡献突出，削减散煤超过1亿吨。”北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目副主任李雪玉介绍。

由中国工程院院士、清华大学环境学院教授贺克斌与李雪玉等人编写完成的《中国散煤综合治理研究报告2021》(简称《报告》)也在此次会议上发布。《报告》指出，“十三五”期间民用散煤治理在我国北方地区得以强力推进，特别是在清洁取暖方面，累计完成清洁取暖改造约3500万户，削减散煤约7000万吨。

据统计，截至目前，我国共63个城市先后分四批开展清洁取暖试点示范工作。试点示范城市从最初的“2+26”城市逐步扩展至汾渭平原，甚至是非重点区域的东北和西北城市。

这些成效离不开国家财政支持。《报告》显示，2017年至2019年，针对前三批试点城市，中央与地方共投入约1128.2亿元，由此带来的健康效益也极为可观。模型分析显示，同期仅北京、天津、河北、山东和陕西5省市的散煤治理避免的农村居民致病和过早死货币化效益就达约450亿元，已超过中央为重点区域清洁群试点投入的351.2亿元。

“我们正处于一个关键节点，在‘十四五’期间，散煤治理将由环保驱动、目标管理、大干快上的阶段，转向环保和气候双轮驱动、提效降本、致力长效的新时期。”贺克斌在《报告》前言中写道。

他认为，下一步散煤综合治理的方向将从清洁化向低碳化并轨，在兼顾经济性的前提下，统筹环境健康和气候目标，并将其融入新农村建设和新能源系统构建。综合治理的范围将由重点区域扩展至非重点区域，以民用散煤治理为主，遵循清洁、低碳、电气化的方向，致力于可持续发展。

前行待啃“硬骨头”

尽管目标方向明确，但接下来的路却并不好走。多位专家在会上指出，随着散煤治理进程的深入，巩固和加强已有成绩将面临新的形势和挑战。

在工业散煤治理方面，李雪玉表示，目前重点区域已基本实现燃煤小锅炉清零，非重点区域正在全面淘汰10蒸吨以下燃煤小锅炉，治理难度会进一步加大。同时，小窑炉散煤削减难题也在升级，如“十三五”期间，陶瓷、砖瓦、石灰等3个建材行业已经通过淘汰落后产能削减散煤约7700万吨。

民用散煤治理作为下阶段的工作重点，也是最难啃的“一块骨头”。“比如怎么实现低成本的‘光伏+’‘太阳能+’或是天然气、生物质能替代?新能源装在什么地方比较好?谁去投入?与电网怎么结合?特别是在一些地区‘整县制’地推进可再生能源，这些问题都要解决。”国家发展改革委能源所原所长韩文科说。

李雪玉表示，开展用户侧建筑能效提升，无疑可以减少清洁能源的消费，降低由此带来的清洁取暖成本。然而当前对于用户侧建筑能效提升的重视程度明显低于热源侧。特别是最需要推动这一工作的农村地区反而最慢，仅为城镇推进量的1/3。

“农村建房虽然有节能参考标准，但这些标准是推荐而非强制性的。因为农村建房多是自发性的，制度、技术上没有统一要求。”中国建筑科学研究院建筑环境与节能研究院院长徐伟说，现阶段农房建设首先考虑的因素是安全性，其次是经济实用性，节能则是更高的需求，未来应进一步加强倡导。

而散煤综合治理范围从重点区域进一步扩大也将产生新的问题。徐伟表示，过去几年的清洁采暖工作集中在京津冀周边地区和汾渭平原展开，这些并不是冬季最冷的地区。未来要在东北、新疆等更寒冷的地区取消小燃煤锅炉，技术路径有一定的局限性，这些地方采暖的刚性需求也远远高于目前已治理地区，因此难度很大。

此外，当前散煤返烧风险依然存在。《报告》指出，有关部门2018—2019年秋冬实地督查数据显示，北方地区按村统计平均复燃率达到14%，一些市高达30%以上。一项针对清洁取暖返煤的分析也显示，当前潜在返煤用户超过500万户，如果各地运行补贴逐步退坡，这一数据或将达到800万户之多。不仅如此，一些地方的“煤改电”还存在“改而不用、改了又改”的现象。

“打硬仗”开新局

有挑战，也有机遇。通过治理大气污染与“双碳”目标的“双轮”驱动，多位专家表示，“十四五”期间，我国有望开辟散煤治理新格局。

这场“硬仗”如何突围?“我们首先要统筹环境、气候和经济等多维目标，处理好长期和短期、整体和局部、低碳发展与环境保护的关系，加强顶层设计。”李雪玉说。她与合作者在上述《报告》中建议，编制《北方地区冬季清洁取暖规划(2022—2025)》，分区域提出清洁取暖率目标，出台农房建设管理办法，加快推进农村建筑能效提升，科学选定清洁取暖技术路线。

以民用散煤治理的“重头戏”为例，生态环境部环境规划院大气环境规划研究所环境与能源政策研究室主任陈潇君表示，能源电气化是长期方向，在电力实现清洁化后是减污降碳的根本性举措，但在“十四五”期间，我国发电结构仍然是以煤电为主，技术路线选择要因地制宜，城镇周边继续挖掘余热资源集中供暖，农村地区因地制宜探索可再生能源分散式取暖。

好的一面是，韩文科指出，目前我国已形成许多试点县市的“样板”，积累了初步的经验。“比如陕西神木市、山西兴县大规模煤层气资源开发利用，新疆、内蒙古多地的屋顶分布式光伏，河南鹤壁市以空气能、生物质能、太阳能等替代燃煤，山西高平县镇区推行区域集中供暖，农村宜气则气、宜电则电、宜煤则煤。”他举例说。

在韩文科看来，“十三五”脱贫致富完成以后，“十四五”期间要防止返贫，改变农村的用能结构将是实现乡村振兴的一个重点。但他同时认为，农村散煤治理中民生是长效机制，不能“一刀切”地全部加速推进，而要放眼长远，因地制宜，多措并举，科学推进。

“散煤治理是治理气候变化和实现碳中和目标的重要战略性问题，也是关系广大农村居民身体健康的迫切性问题，以及关系乡村振兴与清洁能源供给的公平性问题。”北京大学能源研究院副院长杨雷认为，“十四五”时期，我国应积极总结过往散煤治理的经验和教训，不断提高用户使用的经济性和便利性，以积极巩固和不断扩大散煤治理成果。