美对华光伏供应链施加制裁箭在弦上

继美国拜登政府以“强迫劳动”为借口宣布禁止进口所有来自新疆地区的棉花和番茄产品，现又以同样借口指向了新疆地区的太阳能产业。目前，拜登政府正在考虑对我国尤其是新疆地区生产的太阳能电池板及组件实施制裁问题。2021年3月25日，里克·斯科特、马可·鲁比奥、约翰·肯尼迪等八名美国共和党籍参议员向参议院提交《禁止购买在中国生产或组装的太阳能电池板提案》(又称为《把中国排除出太阳能产业2021年提案》)，禁止美国联邦资金用于采购中国生产，尤其是在存在“强迫劳动”问题的新疆地区生产或组装的太阳能电池板。

美国将重建基础设施 重点支持可再生能源等行业

推动能源结构绿色转型是未来三十年世界实现碳中和目标的关键。目前，光伏是所有能源种类中实现上述目标最理想的能源之一。作为国家战略性新兴产业之一，我国光伏产业正在成为中国为数不多可参与国际竞争并取得领先优势的产业。我国是光伏组件生产大国，具备光伏行业全产业链制造优势，硅料、硅片、电池片、组件环节在全球市占率排名第一。《纽约时报》4月20日刊文称，美国目前几乎完全依赖中国工厂提供的低成本太阳能电池组件。该文章强调，中国供应着全球逾80%的太阳能电池板原材料——多晶硅，其中约一半来自新疆地区，而在2019年，全球只有不到5%的多晶硅来自美国公司。

实际上，自美对华启动“301调查”事件开始，中美在清洁能源领域，包括太阳能电池板问题上已存在数十年贸易摩擦。早在2011年，美国时任总统奥巴马签署军队拨款法案，其中包含了一项特别条款，要求美国军方不得采购中国太阳能电池板，并要求军方优先购买本国生产的太阳能电池板。此后，美国政府对从中国进口的太阳能电池模块加征高额关税，是美首次对华光伏产业进行反倾销反补贴调查。2014年，美国对进口自中国大陆和台湾地区的太阳能电池征收高达165.04%的反倾销税。这是美对华光伏产业实行的第二次“双反”调查，是在WTO裁定美国对华光伏“双反”调查违规的情况下加征高额关税。2018年1月，美国政府发布公告，对进口自中国的太阳能电池板及组件在今后四年分别征收30%、25%、20%和15%的关税。

在《把中国排除出太阳能产业2021年提案》提出时，拜登总统还公布了一项2万亿美元的基础设施投资计划。其中，可再生能源作为重要支持方向之一，旨在重建美国基础设施。近日，美国太阳能工业协会发布“供应链追溯指南”，号称帮助美太阳能公司避开涉嫌强迫劳动和其他非道德使用劳工生产的产品。5月12日，美国总统气候问题特使约翰·克里也表示，拜登政府正在考虑对所谓的中国“强迫劳动”生产的太阳能电池板及其他部件实施制裁。

《把中国排除出太阳能产业2021年提案》

《把中国排除出太阳能产业2021年提案》共6条，其中第6条是对涉及的实体、行政机构和太阳能电池板的定义。涉及的实体指任何在中国有居所的实体，以及受中国政府或中国共产党影响或控制的实体，具体由美国国土安全局局长决定。行政机构指《美国法典》第41篇第133条中的“行政机构”。太阳能电池板指的是晶体硅光伏电池和组件。

第2条是关于禁止向外国实体购买太阳能电池板的规定。在该提案通过后180天内，美国行政管理和预算部应在咨询总务管理局后为行政机构制定标准和指南，以禁止美国联邦政府资金通过合同或补贴形式向中国相关实体购买太阳能电池板，以及禁止使用美国政府发行的预付卡向中国相关实体购买太阳能板。此外，联邦采购管理委员会应修订《美国联邦采购条例》，来禁止上述联邦合同(主合同和分合同)的执行。

第3条是执行豁免的规定，美国行政机构长官如果向国务卿和国土安全部部长证明从中国进口的太阳能板是其唯一的供货来源，且国务卿和国土安全部部长共同批准该执行豁免请求，则可获得执行豁免。另外，行政机构长官提出豁免请求时应同时告知行政管理和预算局。行政管理和预算局局长应向有关国会委员会(指美国参议院对外关系委员会、国土安全和政府事务委员会，以及美国众议院外交事务委员会、监督和改革委员会)提交季度报告，列出所有豁免请求，包括每个请求被批准或被拒绝的处理结果。

第4条是关于美国审计署提交研究报告的规定。在该提案通过的275天内，美国审计署应向国会提交一份联邦政府机构和部门向中国有关企业购买的太阳能板数量的报告。

第5条是关于调查的规定，分为进行独立调查和向国会提交两步。首先是独立调查，在本提案通过1年内，行政管理和预算局局长应与联邦政府资助的科研机构签订合同就以下内容进行调研：美国关于太阳能电池板生产的国内市场的现状和未来发展;美国国内太阳能电池板市场与该行业技术发展保持同步的能力;与太阳能电池板生产相关的全球供应链和劳工现状。其次是向国会提交，即在行政管理和预算局收到调查报告后30天内，该局局长应将该调查报告提交给参议院国土安全和政府事务委员会、能源和自然资源委员会，以及众议院国土安全委员会、监管和改革委员会、能源和商业委员会。

或将影响我国光伏上下游企业

目前，该提案已提交给参议院国土安全和政府事务委员会审议。若国土安全和政府事务委员会获得多数人投票并通过提案，则将被提交至众议院的下属委员会辩论和投票。若两院对该提案的最终文本达成完全一致，将提交美国拜登总统。若拜登总统签署并批准该提案，则该提案就成为法律。就目前来看，该提案成为法律的可能性较大，将对我国光伏领域企业产生重大且深远的影响。

从近两年中国太阳能光伏组件出口市场分布占比来看，中国前十大出口市场多以传统市场为主，如荷兰、日本、越南、印度、澳大利亚等，美国不在其中。另外，中国太阳能电池板的原材料及技术进口对美国的依赖程度并不高。然而，太阳能电池板的原材料多晶硅产自中国新疆地区的占比高。根据去年美国发布的《新疆供应链业务咨询报告》，美国将多部门联动执法隔断新疆供应链。这很可能会带来对中国太阳能电池板及组件生产企业的经济制裁和出口管制，还将波及与其环环相扣的我国上下游企业。另外，美国的盟友，如欧盟国家、英国、澳大利亚、日本、印度等也将受到上述政策的影响，对我国相关太阳能电池板及组件上下游企业产生负面影响。为应对美国的针对性打压及制裁，我国太阳能电池板及组件生产企业及其上下游企业应结合自身业务模式、战略安排等实际情况尽早建立相应的合规体系，排查并管控从进口物项到产品出口的全流程风险，并细化各个业务环节的合规管理工作。

(连俊雅为北京理工大学国际争端预防和解决研究院研究员、北京理工大学法学院讲师，魏庆为中国贸促会法律事务部法律合作处处长、中国政法大学博士生。)