能源环保政策要做大转换

实现碳达峰、碳中和，要经历剧烈的增长模式的转换

2015年在巴黎召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方会议(世界气候大会)有两个主要成果，一是大会参与国普遍同意，到本世纪末，将地球表面升温控制在2度或1.5度之内；第二是主要排放大国都做出了自主减排承诺。这是气候谈判里程碑式的成果，但也有遗憾，如果各主要排放国的自主减排承诺停留在2015年的水平，到本世纪末地球表面升温将不可能实现控制在2度或1.5度之内，非常有可能升温达到3―6度。所以巴黎缔约方大会还提出了一个目标，到2020年，各排放大国要对照2度或1.5度的控温目标，重新盘点并大幅度改善自己的自主减排承诺，以真正实现控温目标。

中国能源、气候等部门会承受空前压力

中国每年碳排放量广受世界关注。如果中国没有特别积极的行动，全球气候行动目标不可能实现。所以巴黎缔约方大会的成果要想保持下去，全人类要想遏制住全球气候变化，中国必须发挥特别重要的作用。2020年，习近平总书记在联合国大会上做出两点承诺：一是在2030年之前，中国要在巴黎承诺的基础上提前碳排放达峰；二是中国提出终点方案，即中国到2060年实现碳中和。碳中和的意思是在大幅度减排的基础上，剩余的排放量可以被生态系统完全吸收。这是一个划时代的承诺。中国社会做好准备了吗？我认为还有不少差距。此前很多能源专家、气候专家提出的各种方案和路线图，与碳达峰、碳中和的承诺相比都是保守的。所以，中国社会特别是能源、气候等部门会承受空前压力。要想实现碳达峰、碳中和目标，中国要经历非常剧烈的增长模式的转换，这两个目标会形成倒逼机制。

碳达峰、碳中和目标在“十四五”规划里多有体现，在今年政府工作报告里也有非常突出的体现。2021年3月15日，中央财经委员会第九次会议对碳达峰、碳中和目标提出了具体的要求。要实现经济增长模式的转变，中国在经济结构上必须有较大的变化。

能源政策日益开放和灵活

在“十四五”期间建成以可再生能源为主体的能源体系，这是非常远大的目标。大概在四五年前，我参加能源方面的会议，曾问过有关专家，很多欧洲国家都提出到本世纪中叶建成以可再生能源为主的能源体系，或者完全弃用化石能源，中国能不能实现？专家们判断中国实现这个目标的难度非常大，因为中国对煤炭过于依赖，中国的产业结构、能源结构、利益结构都跟煤炭高度相关，要把煤炭消耗降低到能源结构的20%―30%，难度也很大。但这次“十四五”规划和中央财经委会议都明确提出这个要求。能源结构调整，中国面临巨大的挑战，但是中国可再生能源发展得非常快，取得了非常大的进步。比如过去电价是标杆上网，现在竞标上网，可再生能源发电的边际成本因此进一步下降。如果再克服一些体制方面的障碍，比如消除地区性封锁，大幅增加可再生能源比例的目标还是比较有希望实现的。最近国家也在建立统一的电力市场，同时又发展分布式能源。总的来说，能源政策日益开放和灵活，这对发展可再生能源是十分必要的。

我们没有理由不重视生态系统的潜力

我们以前也有人工造林的承诺，但那是锦上添花，并没有算到中国的减排成绩里。中国森林资源面积和蓄积量持续双增长，这在发展中国家是独一份的。中国的森林吸收了大量的二氧化碳，现在中国把生态建设、生态恢复跟工业减排放在一起综合考虑，使我们气候行动的工具选择更为丰富，会大大降低全社会的减碳成本。中国在这方面有比较大的优势，我们没有理由不重视生态系统的潜力，但要想发挥它的全部潜力，也有一些体制问题需要进一步解决。

今后的环保政策手段要做出较大的转换

过去搞环保主要依赖行政手段。比如1990年代治理水污染实行的“零点行动”“关停十五小”“十一五”节能减排，前几年的环保督察，特点就是依靠“关停并转”、“运动式”减排，行政色彩很浓。行政手段的好处是短期内见效快，不利之处是社会成本特别高，也特别容易反弹。今后的环保政策手段要做出较大的转换。“十四五”期间，中国经济发展的压力依然非常大，同时又要叠加环保的约束，尤其是碳达峰的承诺，发展与减排之间的矛盾会变得空前突出。要想缓解这对矛盾，最重要的是用好经济政策，因为经济政策的社会成本最低，更可持续，反弹也相对较少。所以，我认为“十四五”期间一定要更加重视经济政策的使用。同时，环保部门、能源部门需要真正转变观念，把经济政策作为碳中和、碳减排的首要工具，而不是走依赖行政手段、“运动式”减排的老路。

（作者为北京大学国发院副院长、北京大学环境与能源经济研究中心主任）