增量配电试点，“慢了”还是“快了”？

　　今年6月，中电联发布的《增量配电业务改革试点情况及政策建议（摘要版）》指出，从过去3年国家发改委、国家能源局对试点项目的批复情况看，增量配电改革试点项目批复进度过快，已经背离了“先试点、后推广”的工作方法。

　　《建议》显示，截至2019年6月底，国家发改委、国家能源局共批复四批404个增量配电改革试点项目。其中，第一、二、三批试点项目共计320个（第四批项目2019年6月批复，相关进展情况未统计），其中，156个试点项目确定了业主，92个试点项目确定了供电范围，57个试点项目取得了电力业务许可证（供电类），另有17个试点项目已提出了退出申请。另据多位受访专家透露，由于现有问题多未得到解决，上述数据至今并无明显好转。

　　《建议》直言，增量配电业务改革的问题出在体制机制之上，在没有形成有效的解决办法前，继续扩大试点范围对于矛盾的解决帮助不大，还会扩大矛盾存在范围，增加不必要的改革成本。但记者了解到，目前增量配电网改革并无放缓之势，相关部门已组织专家开展调研，第五批增量配电试点发布在即。

　　“如果现在已经发现的问题都迟迟得不到解决，再搞新的试点是否还有必要？”

　　国家发改委发布首批105个增量配电业务改革试点名单时，在《规范开展增量配电业务改革试点的通知》中明确，将鼓励和引导社会资本投资增量配电业务。

　　“国家层面之所以要推进增量配电改革，就是想以此打开电网监管的一个窗口，通过引入其他经营主体形成比较竞争，最终捋顺成本。”北京鑫诺律师事务所律师展曙光告诉记者，“但对于社会资本来说，增量配电是参与国家基础设施建设、获取稳定收益的一个很好的途径。”

　　华东电力设计院智慧能源室主任吴俊宏也指出：“2019年国家发改委印发的《产业结构调整指导目录（2019年本）》，也将增量配电网建设纳入鼓励类项目当中。”

　　如何看待试点暴露出的问题？“试点之所以是试点，就是要在很多东西还没有做过的时候，通过试点去发现问题，并总结经验，优化改善，再去推广。”吴俊宏表示，“现在第五批试点还未公布，前四批合计400多个试点，目前存在的问题已经暴露得差不多了，通过试点发现问题的目的也已经基本达到，而如果现在已经发现的问题都迟迟得不到解决，再搞新的试点是否还有必要？改革总归还是要朝着常规化的方向发展，不能只是搞搞试点就完了。”

　　另据吴俊宏介绍，由于增量配电项目长期冠以“试点”之名，地方由此出现了“唯试点论”的情况，并已对相关产业投资者的心态造成了影响。更有业内人士反映，一些本身质量不过关的项目，在申报试点的过程中存在投机倒把的侥幸心理，以致项目审批工作出现乱象。“例如，规划部门或专家可能在审批时要求有些项目提交一些补充材料，使评判更加客观合理，但项目投资者此时却往往忙于‘找关系’，催生出审批权滥用的情况。”上述业内人士说。

　　“试点工作更重要的是培育典型，通过典型试点的推进来反映体制机制上的突出问题并进行调整。”中国社会科学院财经战略研究院副研究员冯永晟表示，“理想状态下，在经历两三轮试点后，我们应该能够看到成功经验的复制，而不是试点数量的简单累积。”

　　“增量配电改革中发现的种种问题解决得太慢，没有跟上改革应有的节奏”

　　虽然试点项目一批批通过评审，但多位受访人士指出，试点暴露的问题却始终不见减少：除《建议》中提出的缺乏技术与服务标准、配网整体规划管理薄弱、审批措施不完善等问题外，配电定价机制缺位、配电网市场地位不清晰、非试点项目受歧视等问题也随着一部分项目的落地运行逐渐显现。在此背景下，该如何看待试点的快慢问题？

　　“有的观点认为，说话口吃的人脑子聪明，口吃是因为思考的速度太快。实际上呢？他思考的速度是正常的，是表达能力跟不上。”展曙光以此类比认为，不能简单地因为改革中存在尚未解决的问题，就得出试点推进过快的结论，“与其说现在试点批得太多、太快，不如说是增量配电改革中发现的种种问题解决得太慢，没有跟上改革应有的节奏。”

　　一位不愿具名的电力行业专家表示：“增量配电最终会动摇电网企业的利益，政策在输配电价改革等方面没有做好衔接与协调，导致目前增量配电改革给予投资者的信号是扭曲的。再加上电网企业，特别是基层企业在实际工作中对改革理解的差异，项目开展时必然会遭遇一系列的阻碍。”

　　对此，2018年国家发改委、国家能源局发布的《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》曾一针见血地指出，“试点项目进展总体缓慢，一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上认识不到位，与中央改革精神存在偏差”；此后，2019年两部委发布的《增量配电业务改革试点项目进展情况通报（第二期）》再次指出，虽然各方面认识明显提高，但“部分地区落实情况较差，试点项目进展依然缓慢”。

　　“地方政府与地方电网公司之间的复杂关系，决定了地方上往往不愿为了规模不大的增量配电项目去承担与电网‘作对’的风险。”上述电力行业专家对此解读称，“尤其是目前国家发改委并没有对一些关键矛盾作出明确政策要求，甚至已有政策在制定和执行上也缺乏衔接、存在矛盾，在这种情况下，地方政府推动增量配电改革的积极性往往难以被调动起来。”

　　“国家层面一定要通过政策、规则的制定，体现出坚定的改革态度”

　　增量配电改革既然是“难啃却不得不啃的硬骨头”，那么国家层面为何未对地方作出强力的政策约束呢？

　　吴俊宏认为，国家发改委在制定政策时有很多原则性的表述，初衷是让地方有发挥的空间。“但这有一个前提，那就是地方对改革要求要理解透彻并敢担当、敢作为。而目前地方上对改革工作理解不足、不敢主动作为，本来是上面说的越少、下面可操作的空间越大，现在却成了上面说的越少、下面做的也越少了。”

　　另外，各地情况差异巨大，不宜制定太过具体的规定。对此，冯永晟举例称：“试点中不乏一些基础很好的项目，例如郑州航空港，配电区内有稳健的大规模产业，相比其他一些新启动的项目具备很多先天优势。但这种成功能否复制？增量配电试点项目对地方的实际贡献究竟有多少？各地的实际情况差异很大。”

　　冯永晟进一步指出，很多地方增量配电试点落地了，但园区负荷没有落实，最终不管是配网还是售电业务都无从开展。“电力毕竟是一个基础性产业，需要支撑其他产业才能实现发展。有的地方希望先把增量配电项目争取过来，然后再靠它去招商引资。但这个想法能否实现，最终还是要看当地是否具备各种营商环境，这些都不是一个增量配电项目可以决定的。”

　　展曙光表示，虽然目前很多问题没有得到解决，让部分投资者感到寒心，“但试点的‘压茬推进’，也向投资者展示出国家层面对于推进增量配电改革的决心。当然，仅凭这些是不够的，国家层面一定要通过政策、规则的制定，体现出坚定的改革态度，而且要将这种态度落实，不能摇摆。”

　　吴俊宏认为，增量配电改革应该建立非试点形式的长效机制。“这个长效机制应该包括地方政府规划、项目流程、增量配网项目的价格机制与盈利机制等各个环节。一旦价格机制捋顺了，项目投资价值有保障，其它不规范、不完善的问题都会有突破和解决的动力。”（■本报记者 卢彬 贾科华）