直供何去何从？思考特许经营制度对我国燃气行业的影响

政府特许经营概念在我国的引入和应用已经有30多年的历史。以2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》为标志，在城市供气、城市供热等领域试行特许经营，这之后的近15年，特许经营制度开始建立并逐步完善和规范，成为供气、供热行业加快基础设施建设力度、增加公共产品和服务提供、满足群众不断增长需求的重要制度保障。以城市燃气行业为例。经过近15年的发展，特许经营制度对我国供气行业的健康发展起到了积极的促进作用。

一、特许经营在供气行业的实施现状

根据相关统计资料显示，近95%以上的燃气企业采用特许经营方式开展城市燃气项目，在已经签订的特许经营协议中，近99%采用BOT方式，只有1%的项目采用TOT等其他方式。

1、为政府分忧

过去城市里燃气供应紧张，经常可以看到托人买液化石油气罐的情况；城市里的天然气管道基础设施不足，许多有用气需求的用户无法及时使用上清洁的天然气。实行特许经营后，政府将燃气设施的建设和经营管理委托给国有、民营甚至部分外资企业，发挥他们的财务优势和管理经验，城市燃气的基础设施建设有了保障，用户的用气需求得到了满足，。

2、发挥社会力量

城市燃气行业的经营和发展能不能做的好，重要的一条是要发挥社会各方面的力量。实行特许经营，可以把政府和社会各方的力量联系和结合起来，调动各方面的积极性。以新奥能源、中华煤气等为代表的民营和外资城市燃气企业，进入城市燃气行业领域之后，在加快与国有燃气的合作的同时，不断开拓市场，建立了大量新的城市燃气项目，对当地城市发展做出了积极的贡献，也为城市能源结构的调整做出了贡献。

3、扩大财政来源

实行特许经营，对城市燃气项目的经营权进行转让、对部分资产进行转让，都会直接带来数额巨大的转让资金。2015年，全国城市燃气行业的固定资产投资规模为2178亿元，这些钱如果都由国家财政解决显然是不可能的，通过实施特许经营，鼓励和吸引社会资金进入燃气领域，既为城市燃气事业建设提供了重要的资金支持，也替政府缓解了资金城市建设的资金压力。

4、形成竞争局面

城市燃气存在自然垄断属性，实行特许经营后在城市燃气行业的经营过程中实现了竞争，不同区域的城市燃气供应和服务有不同的特许经营者承担，干得好的经营者被更多的城市政府聘做经营者，形成市场优胜劣汰的良性循环，树立起正确的市场竞争导向。

十五年的运行经验证明，作为政府有效监管下的市场经济管理模式，特许经营制度适应供气行业（主要是管道燃气）这一自然垄断行业。政府通过招投标等市场竞争行为，引入具有一定技术、经营管理经验、社会责任心和资金实力雄厚的燃气企业，确定特许经营主体地位、政府监管方式、政府定价权、安全稳定供气责任等，规范了燃气行业市场发展。城市燃气企业获得长期稳定的特许经营权后，更加有信心和积极性进行持续性投资建设，从而保障了城市燃气的供应和服务水平的不断提高，确保了城市燃气安全稳定供应。

二、存在的问题

应该看到的是，城市燃气行业实施特许经营存在一些问题，主要表现在以下方面：

1、终端监管过度和市场化严重不足

管道燃气特许经营权是指“在特许经营期限内独家在特许经营区域范围内运营、维护市政管道燃气实施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利”。就用户端而言，工业、车用气、分布式能源等用气项目，只要以管道形式供应，均属于特许经营范围之内，且由拥有特许经营权的燃气企业独家建设和运营。这表明管道燃气经营具有明显垄断式排他性。

然而，依靠行政权利获得的垄断与输配环节形成的自然垄断还是有着本质上的区别。第一、城镇配气管网具有自然垄断性，政府既可以统一规划并独家建设和经营也可以委托第三方来做。第二、燃气产品和服务具有典型的公益性和准公共物品的属性，政府应该保障供气安全和和质量并监管价格。第三、过往15年，燃气用户主要以居民、工商和公共服务业用户为主，这些用户需求多为刚性需求，而且民生用气色彩浓厚。以上三点是当初采取特许经营方式的主要理由。

但是，现在来看，由于用户类别及用气性质发生了较大的变化。特别是在工业、大型发电、分布式能源等项目方面，这些领域具有典型的私人物品特征，应该由用户自主选择供气。而目前的特许经营制度以燃气配送与终端供气捆绑经营的方式，造成配气与终端销售的垄断，形成了特许经营方式下的燃气终端监管过度和市场化严重不足的被动局面。

2、政策性负担导致的市场保护

受制于政府专业水平和财政能力等限制，管道燃气企业承担着规划编制、应急演练、抢险救灾等公共服务任务。这种“政府主管、企业承办”的模式增加了燃气企业的成本。由企业承担的社会性职能就是企业的政策性负担，政府必须给予政策支持，这些企业才有生存能力。从政府角度来看，给予市场保护可能是给予政策支持最廉价的方式，既不需要自己掏钱，又不会在短期内集中暴露弊端。按照这个逻辑，要放开特许经营，首先就要解决居民供气保障问题。短期来看，是谁来承接这个政策性负担的问题，长期来看，还是必须按照实际成本和准许收益提高居民用气等公用事业的服务价格。

3、地方政府在同一地区授予多个特许经营权，造成燃气经营混乱、恶性竞争及基础设施重复建设等问题突出

近几年，各地和各级政府比较注重以特许经营权授予的方式来选择和监管管道燃气企业。但有些地方政府将一个城市划分为多个区域，分别授予不同的企业经营，造成一个城市内的燃气经营混乱、恶性竞争及基础设施重复建设等问题，甚至同一城市的燃气价格和服务都不相同。

三、建议和思考

（一）建议

第一、改变目前在同一行政区域内授予多家燃气企业特许经营权的现象，鼓励企业之间的并购和重组。

第二、进一步明确经营许可与特许经营制度的关系，做好衔接，尽快出台具有实操性的经营许可实施细则。

第三、按照“桥归桥、路归路”的方式，减少城市燃气企业承担的政府职能，能够市场化的要尽量市场化，逐步打破因为政策性负担形成的市场保护壁垒。

（二）思考

我们看到，目前在能源消费侧，单一能源独立作战已经不能满足用户的个性用能需求和降本增效的期望，消费侧逐渐与供给侧深度融合，并进一步统筹优化、梯级利用，通过多能互补把能量吃干榨净，实现能源的综合利用。同时，在能源供给结构上，一定会是以分布式为主，集中式为辅，可再生能源优先发展，形成清洁、低碳的多品类能源供应。同时，数字技术将与能源生产、传输、存储、消费以及能源市场深度融合。

随着电力体制改革的逐步深化，增量配电和售电端市场的逐步放开，出现了一大批提供综合能源服务的新兴业态。新业态重新分割了市场版图，攻破了管道燃气企业苦心布下的“铁桶阵”，原来的特许经营已经受到冲击。燃气企业显然也意识到了这种冲击和危机感，部分企业对供热和分布式项目跑马圈地的速度加快，还有的企业专门成立公司投资分布式能源，甚至开始布局化石能源和新能源终端的跨界融合。

应该说，在十三五期间，越来越多的燃气企业将基于多品类能源搭建起来的终端分销和客户网络，不只是单一的燃气，还包括了电力、热力能源供应，为用户提供终端的电、热、冷能源服务。而传统的特许经营方式也将会进一步得到完善，在开展综合能源服务的过程中，将以往通过燃气管网项目获取燃气经营权、通过热力供应获取热力经营权的模式转变成获取供气、供热和供电的统一特许经营权的模式。

同时，城市燃气企业也将从单一的天然气分销企业向综合能源服务商转型，并依托人工智能、大数据等数字技术，向数字能源平台运营商升级发展，并不断推动创建清洁、低碳、智能的现代能源体系。