中国电力和煤电近、中、远期发展战略

中国煤电发展进程与经济增长和刺激方案密切相关。在新冠疫情冲击下的经济复苏方案中，如何抑制新煤电厂的建设是争论的焦点之一。在近、中期和远期的电力发展战略中，煤电的定位和角色变化是什么？如何加速中国煤电发展从减缓到不增长再到下降，如何保持可持续发展的定力是普遍关心的话题。

由中国社科院生态文明研究智库主办、中国能源网协办的《中国煤电发展之路辨析》系列沙龙第六期中，我们非常荣幸的邀请到华北电力大学袁家海教授，为大家分享中国电力和煤电近、中、远期发展战略。

“十三五”煤电发展进程回顾

袁家海表示，可以用几个关键词来回顾“十三五”煤电行业发展的主要特征。

第一个关键词是“产能过剩”。2014年11月份，国家从中央层面把煤电项目的核准权下放到地方。随后在不到一年的时间中，我国地方新核准的煤电项目规模接近三亿千瓦。这其中存在很大的资源浪费问题，在当时项目核准的情况下，如果我们不及时采取措施，控制煤电新建规模，那么“十三五”期间我国煤电产能过剩将会超过2亿千瓦。

第二个关键词是“供给侧改革”。2016年初，国务院在两会上提出防范煤电产能过剩风险之后，能源主管部门如国家发改委、能源局很快在2016年下达了控制煤电发展的紧急文件。这个政策把很多新核准项目，通过停建、缓建，以及取消不合格项目的方式，有效的控制了新建煤电的规模。

严控新建煤电是供给侧改革的一个主要政策，而煤电供给侧改革中的另一个主要政策是加速落后产能的退出。2017年，以国家发改委为首，16部委联合发布了煤电供给侧改革的重磅文件，将严控新建煤电产能和有序退出落后产能，当做整个“十三五”期间煤电政策的基调。

“十三五”期间我国煤电供给侧改革成效显著，一共停建、缓建和取消了1.5亿千瓦的煤电新建项目。如果没有积极政策的落地，“十三五”期间我国的煤电装机规模会超过12.5亿千瓦。在供给侧改革提出后，“十三五”规划中煤电的装机目标是11亿千瓦，从现在的情况来看，截至2019年底，我国的煤电装机的总量是10.4亿千瓦，在2017-2019年期间，我国每年的煤电新增装机都控制在3000万千瓦左右。

但目前我国煤电产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。2019年火电平均利用小时数4293小时，低于国家发改委核定火电标杆上网电价时采用的利用小时数5000小时，更是远低于火电机组设定的标准利用小时数5300-5500小时。截止2018年底，华能、大唐、华电、国家电投和国家能源集团五家主要发电央企负债总额1.1万亿元，平均资产负债率73.1%，亏损面达54.2%。

电力行业的高质量发展

袁家海表示，2018年，我国电力需求出现了大幅增长，增幅达到了8.5%。在2018年我国电力消费突增、部分地区出现短时缺电的情况后，2019年国务院给我国电力行业发展确定了新基调，即由供给侧改革转向电力高质量发展。

我国电力行业经过几十年的发展之后，当下面临的主要问题已不再是2000年初时的全国大面积缺电。随着我国电力需求增长逐步趋缓、服务业和居民用电需求增加，电力负荷出现了更大的波动性。此外，我国正在加速向可再生能源为主体的电力系统转型，在国家大力发展风电、光伏等新能源时，这些电源出力的不稳定性和波动性，对电网的稳定性带来了巨大挑战。

当前我国电力存在的结构问题主要是全年电量过剩、全国范围内电量过剩，但短期尖峰负荷资源不足，部分时段和部分地区电力短缺。袁家海表示，以大量建设煤电来解决短时电力短缺会造成大量的资源浪费，应通过节能、需求侧管理、跨区域电网调配、灵活可调节性电源等多种方式应对短期的电力不足，保障电网的安全稳定。

针对最近多省份提出的可再生能源搭配储能才能接入电网的苛刻要求，袁家海表示，这无形中加大了可再生能源的成本，削弱了可再生能源的经济竞争性。此外，由于在电力系统中把可再生能源看作是独立割裂的个体，而没有考虑到电网整体的跨区互济能力和区域可再生能源互相调峰调频能力，这无形中造成了资源的浪费和成本的无谓增加。

“十四五”时期煤电行业展望

袁家海认为，“十四五“时期我国电力消费增速有望保持在3-4%，到2025年，我国全社会用电量将达到9.4-9.7万千瓦时。由于到“十四五”时期我国清洁可再生能源每年可提供2500亿千瓦时左右的新增电力，再考虑需求侧资源、存量煤电机组优化等因素，我国“十四五”时期不用新增煤电装机，也完全可以满足新增电力需求。

袁家海表示，“十四五”时期，我国应该力争将煤电装机控制在11亿千瓦以内、煤电煤耗控制在13.1亿吨标准煤之内，以此来倒逼我国煤电的结构调整、角色转换和可再生能源的加速发展。

袁家海表示，60万千瓦及以上的超临界、超超临界煤电需机组发挥基荷作用，全力保障电力和电量需求。30万－60万千瓦亚临界机组需实现大规模灵活性改造，承担为电力系统提供灵活性的重任。30万千瓦及以下排放、能耗、可靠性达标的小机组同时作为备用机组和灵活性调峰机组，不达标的小机组则全部淘汰。

袁家海表示，煤电无论如何做清洁环保技术改造，其污染物排放仍然相对较高。比如，煤电的超低排放只是覆盖了二氧化硫、氮氧化物和粉尘，超细颗粒物和重金属等指标还未覆盖。未来随着空气质量标准的进一步提高，空气质量标准会成为煤电发展更明显的约束。

袁家海认为，为应对气候变化和实现2035年“美丽中国”的目标，2035年煤电装机需下降到8亿千瓦以内，煤电煤耗也不应超过10亿吨标准煤。袁家海强调，在新冠疫情后，世界各国都更加意识到低碳发展和绿色转型的重要性。为了让我国碳排放及早达峰，我国主管部门应提前思考，进行政策布局，在“十四五”时期的后半阶段就让煤电装机进入下降通道，以满足《巴黎协定》的要求，共建人类命运共同体。