多角度统筹推进北方地区“煤改气”

　　实施“煤改气”是有效落实北方地区冬季清洁取暖规划任务的一项重要举措，兼具推进能源革命、助力污染防治攻坚、促进乡村振兴等多重目标定位。秉承“宜气则气”“先立后破”“以气定改”等原则，北方地区在严格落实合同资源量的基础上，在天然气管网覆盖地区积极推进“煤改气”工程，协同推动大气环境质量改善和经济社会高质量发展。

　　《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)中期评估报告》显示，2016-2018年，北方城市清洁取暖面积快速增加，其中天然气供暖占31%，仅次于清洁燃煤集中供暖。截至2018年底，北方城市天然气供暖面积达30.6亿平米，主要以燃气锅炉房集中供暖和分户式天然气供暖为主，供暖面积分别为14亿平方米和13亿平方米，占比分别为47%和44%。农村作为分户式天然气供暖的主要地区，截至2018年底累计完成“煤改气”约825万户，占总清洁取暖比例为52%，其中分户式燃气壁挂炉是主要方式。此外，“2+26”城市作为大气污染治理重点区域，截至2018年底，天然气供暖面积占全国的62%。

　　自清洁取暖实施以来，京津冀及周边地区重污染天数明显减少，主要污染物浓度显著下降，区域内出现重度及以上污染天数下降36%。但“煤改气”要真正实现预期目的，依然有一段路要走。

　　仍面临诸多挑战

　　一是财政补贴的变动将影响政策实施效果。中央和地方政府对“煤改气”工程建设、用气设备购置及用气价格等方面投入了大量财政补贴资金，资金主要来源于北方地区冬季清洁取暖试点城市中央奖补资金、中央财政大气污染防治专项资金和地方财政补贴资金等。据统计，2018年，“2+26”城市地方政府配套投入265.28亿元（含省级补助资金），是中央财政资金的2.04倍。未来财政补贴的可持续性，以及补贴标准是否调整，都将会对“煤改气”工作产生重要影响。

　　二是“煤改气”快速推进考验着气源保障能力。2018年我国天然气对外依存度高达45.3%，由于上游增产保供尚存在较大不确定性，“煤改气”的持续推进势必会继续攀升天然气对外依存度，徒增能源安全风险。为此，我国积极提升天然气储气调峰能力，但整体进度相对滞后。当前，地下储气库工作气量仅占全国天然气消费量的3%，远低于国际上平均10%以上的水平，液化天然气周转量不足10%，日韩作为液化天然气进口大国平均水平为15%左右。地方储气设施建设进展不容乐观，低于进度预期。根据要求，地方政府须承担3天以及城燃企业承担销售量5%的储气应急能力建设目标，2019年多部委联合开展的两轮次天然气产供储销体系建设专项督查实践表明，城燃企业承担储气调峰能力建设任务资金压力过大，投资积极性较低。气源保障能力面临严峻考验。

　　三是农村地区尚存在燃气取暖安全隐患。天然气主要在我国城市大规模应用，农村地区尚缺乏相关经验。乡村“煤改气”工程从设计、施工和运行依据的都是《城镇燃气设计规范》和《城镇燃气管理条例》，然而农村地区房屋相对分散，房屋结构差异较大，水电等基础设施建设缺乏统一标准，房屋建筑防火不达标，这将会给燃气管道铺设、燃气设施规范化安装带来较大困难，从而带来系列安全隐患。

　　四是售后服务保障体系尚待完善。一方面，在后期维护方面，针对安全巡检、抢修抢险、设备更换等环节，根据调研发现，目前农村地区普遍存在服务不及时、收费不合理、维修水平参差不齐等问题。另一方面，根据调研发现，农村清洁取暖改造由政府推动实施，当出现使用安全、维护方面的问题时，农户普遍习惯向政府反映，而不是与设备经销商直接取得联系。这不仅会增添政府工作量，还会由于问题未及时得到解决而影响农户的清洁取暖体验，进而降低农户清洁取暖积极性。

　　五是农户宣传教育不到位。一方面，农户用气安全入户培训不到位，对于燃气泄漏后的安全防护知识以及紧急处置办法掌握不够全面，城燃企业等对农村的人员、资金力量配置薄弱，宣传投入不足。另一方面，地方政府和燃气企业对行业内安全事故分析、警示教育活动等工作尚为薄弱，尤其农村农户的忧患意识尚待提高。那推进“煤改气”应做出哪些努力呢？

　　结合实际协力推进各项工作

　　一是合理选择改造方式。综合考虑资源条件、经济性、技术安全性、环境效益及政策支持力度等因素，科学确定清洁取暖技术路线，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热。在气源充足、具备条件的区域，因地制宜的发展天然气供暖；在城乡结合部，通过城区天然气管网延伸以及压缩天然气、液化天然气点对点气化装置，安装燃气锅炉房、燃气壁挂炉等；在农村地区，根据农村经济发展程度和农民消费承受能力，有序推广燃气壁挂炉；对于不具备燃气管网铺设条件地区，如山区或偏远郊区，可采用“煤改电”、分散生物质等其他清洁取暖方式。

　　二是建立多部门协作机制与奖惩管理制度。“煤改气”工作涉及能源、环保、建设等多方面，要建立多部门联动机制，发改、能源、住建、财政、环保、国土、金融等部门各司其职，协力推进能源供应、资金支持、安全保障、环保监管、项目用地等清洁取暖相关工作。要推进部际会商、信息共享和预警机制，设立“煤改气”协调小组，增强部门间协作沟通，避免各自为政。此外，要制定任务分工方案及奖惩制度，明确责任人，定期组织开展督导检查，有力推动“煤改气”工作开展。

　　三是加强安全监管及售后保障。安全监管方面，成立管理办公室，制定相关管理制度及方案，明确工作职责；天然气在农村地区的运营、维护、更新改造等方面目前尚存在政策空白。可尽快出台专门针对农村地区的天然气使用相关政策，统一技术标准和安全规范，严把工程质量关，抓好材料采购、设备检测、施工监理、考核验收等环节，保障农村天然气建设、运营和维护全过程的安全性。同时建立常规巡检、安全协管等监管制度，加强人防技防能力建设，强化网格化管理。相互衔接、环环相扣。售后保障方面，可借鉴大厂回族自治县“气工”制度做法，聘用当地农户进行培训，建立燃气管理小组。既增加了当地就业机会，又及时解决了农户在燃气设备使用过程中遇到的问题，保障“煤改气”可持续推广。同时提高客服巡检服务质量，及时解决各项问题。对于老年人等特殊群体，实施人性化服务与措施。

　　四是完善可持续奖补政策及投融资模式。对中央奖补资金、地方政府补贴效果开展绩效评估，提高中央和省级财政补贴的针对性和有效性。针对取暖负担较重的低收入群体、深山区农户等，研究制定差异化的取暖补贴政策。加快天然气市场化改革，鼓励地方政府、金融机构、城市燃气企业等创新合作机制，加大对“煤改气”的融资支持，有效降低取暖成本，保障“煤改气”工作持续推进。

　　五是采用多元措施提高气源保障能力。首先，构建进口气源多元化体系。加强国际合作，通过外交手段建立政府间合作框架，推进贸易方式多样化，优化进口天然气来源及渠道。其次，拓展气源种类。综合利用管道气、液化天然气、压缩天然气、非常规天然气和煤层气等多种气源，形成多气源点供给，推动地方燃气企业增加供应渠道。第三，研究制定差异化的储气调峰设施政策。部分天然气季节性峰谷差较小的地区，可考虑制定差异化的储气应急能力建设目标，民生供气量占比较高的地方燃气企业，可实行优惠政策，减小相关企业过大的资金压力。最后，加快储气调峰设施建设。加强储备建设，通过地下储气库、气田以及液化天然气等储备方式多管齐下，确保地方政府及燃气企业在2020年前完成应急储气能力建设目标。（■冯相昭 赵梦雪　作者系生态环境部环境与经济政策研究中心研究员、助理研究员）