电改 | 中国特色电力市场建设的哲学思考

:党的十八大以来特别是2015年《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》文件出台后，我国电力体制改革呈现蹄疾步稳、多点开花、纵深推进、整体突破的良好态势：输配电价监审体系不断合理规范，发用电计划有序而加快放开，增量配售电改革试点迅速铺开，实现全国地市以上增量配电业务改革全覆盖，电力中长期市场交易规模明显扩大并日益成熟，目前市场化电量占全社会用电量的30%以上，售电侧改革持续推进，已注册的售电公司达4000余家，辅助服务市场建设强劲推进，20个省份启动电力辅助服务市场建设，电力现货市场试点积极稳妥推进，8个现货市场试点进入结算试运行，交易机构运行逐步规范，成立电力市场管理委员会并发挥了不可替代的作用，政府治理体系和监管体制机制不断理顺，监管与管理的融合，彰显了能源治理的制度优势。

（来源：微信公众号“能源研究俱乐部”作者：朱文毅 罗体英）

电力体制改革和市场建设取得积极成效：一是促进了市场公平竞争。电网企业、发电企业、售电公司、电力用户参与市场的积极性大幅提高，市场意识、服务意识、竞争意识、法治意识明显增强；二是促进了整体效率的提升。电力行业供给质量明显改善，电源结构不断优化，运行效率得到整体提升，有效地促进了企业产业升级和战略转型；三是促进了清洁能源消纳。通过开展清洁能源跨区跨省交易、替代交易、直接交易等市场化交易，有效提升了清洁能源消纳水平，促进了能源结构清洁低碳转型；四是促进了用户用电成本的下降。市场化改革红利惠及广大用户，用户用电成本明显下降，2019年通过市场化交易为实体经济减少电费支出约750亿元，通过辅助服务市场挖掘系统调峰能力约6500万千瓦，增加清洁能源发电量超过850亿千瓦时，发电企业获得补偿费用约260亿元。

当前，我国电力行业发展仍面临不少亟待通过市场化改革解决的问题。一是电价机制尚未根本理顺。政府定价为主的电力价格管理体制尚未根本改变，市场化定价机制尚未完全形成，对需求响应有滞后性，不能如实反映电力的供求关系，市场配置资源的决定性作用未有效发挥；二是交易壁垒依然存在。部分地区电力市场行政干预仍然较多，省间壁垒依然存在，导致跨区域跨省份大范围市场配置受到限制；三是市场开放进度滞后。部分省份尚未开展辅助服务市场和现货市场试点，有的省份对相关市场主体特别是用户侧人为变相设置不合理的市场准入门槛，“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”仍存在，未执行国家关于全面放开经营性发用电计划文件精神，增量配电业务改革试点落地难、见效更难；四是交易规则有待完善。目前各省的市场交易规则制定进度不一、参差不齐，已印发的规则在内容上还有许多需要优化完善的地方，市场运营相关管理制度有待完善；五是参与市场能力不适应。随着电力市场建设的不断深化，市场化程度的不断提高，市场成员专业队伍的配备还不能完全满足市场化运营的要求，如何挖掘自身潜力，运用市场和技术手段最大化参与市场交易的能力有待进一步提高；六是能源现代化治理能力不足。目前，国家能源管理分散，涉及多个职能部门，部分工作协调难度大、改革推进和行政效率受到影响；七是法制建设严重滞后。目前，仍在使用1996版《电力法》、2005年版《电力监管条例》，使改革成果法制化缺乏有效手段，已不能适应当前新形势下电力改革发展和市场监管的需要。

回眸我国电力体制改革、市场建设历程，既有成功实践、也有阻力挫折，既有经验、也有教训，值得总结和反思。应拿起马克思主义哲学的武器，用辩证唯物主义和历史唯物主义的思维、观点和方法，看待问题、分析原因，从中寻找符合我国国情的电力市场建设规律，坚定不移推进中国特色电力市场建设。

一、中国特色电力市场建设须坚持普遍性与特殊性相结合

任何事物的发展与变化都是矛盾的普遍性与特殊性的辩证统一，没有离开普遍性的特殊性，也没有脱离特殊性的普遍性。矛盾的普遍性与特殊性的辩证关系原理，是科学的认识方法和工作方法，也是进行中国特色电力市场建设的重要哲学和理论依据。

从普遍性看，电力市场建设必须遵循价值规律。价值规律是商品经济的基本规律，是不以人的意志为转移的客观经济规律。在市场经济条件下，市场对资源的配置作用主要是通过价值规律的价格波动和市场竞争作用实现的。长期以来我们对电力的商品属性认识和理解还存在不少误区。比如对电力的基础性作用谈得多，作为产业性作用谈得少；服务性功能谈得多，经济性功能谈得少；公共性属性谈得多，市场性属性谈得少，造成一段时间内对电力市场建设的目标、途径的理解和执行有偏差。既然承认电力是一种商品，就要尊重其受价值规律的支配，其价格要反映电力市场供求状况。我们进行电力市场建设，必须遵循商品价值规律，电力的商品属性必须得到尊重，要按照“坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制”的精神，进行电力体制改革，推进电力市场建设，打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本、优化资源配置，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。

从特殊性看，电力市场建设必须符合中国国情。电力市场化改革有其普遍性规律，同时也植根于各国的经济基础、制度条件和文化价值，所以全世界没有任何两个电力市场完全一致。尽管我们可以找出类型相近的电力市场，但细节往往差异很大。与世界上其他国家相比，中国电力市场化改革的内容因特殊的经济、制度、文化等背景而具有鲜明的中国特色。邓小平同志指出：中国的改革既不能照搬“本本”，也不能照抄他国经验，必须从现实国情出发，创造性地解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。因此，我们进行电力市场建设，要学习国外先进经验，但在任何情况下都必须立足我国国情这一基本实际，按照马克思主义中国化、时代化、大众化的要求来设计、谋划、推进中国电力市场建设。我国的基本国情主要有：一是目前仍处于社会主义初级阶段。与美国、日本、德国等发达国家相比，中国的电力工业发展水平还存在较大差距，人均装机容量和发电量、生活电量，以及电力占终端能源消费比例较低，工业用能比重大，钢铁、建材等六大高耗能行业用能占全部用能比重超过50%，能源利用效率较低，厂用电率较高，电网线损较大，群众的环保观念和环保技术的应用上还有明显不足，电力节能减排任务仍然较重，电力装备制造的自主研发能力与先进技术的掌握水平不高，很多设备的核心技术还掌握在发达国家手中。二是公有制经济必须占据主体地位。电力行业作为关系国计民生的基础性、战略性行业，其市场化改革必须以巩固和完善社会主义基本经济制度为根本前提，即必须要有利于维护公有制经济的主体地位。中国电力行业的国有资本一直占据优势地位，几乎全部的电网资产和大部分的发电资产都属于国有，特别是国网、南网和几大央企发电集团占据绝大份额。这种格局之所以长期存在，是因为传统的国有资本管理体制，以及国资注资、财政贴息、优惠信贷等财政、金融制度为电力国有企业提供了有力的激励。因此，在一定程度上，中国电力行业的发展，就是国有电力企业的发展；电力体制的改革，就是国有电力企业的改革；电力市场建设，就是国有电力企业参与市场的建设。三是电力管理体制高度集中。电力企业本身是资源、技术高度集中之地，呈高度的横向一体化，即发输配售绝大部分由国家所有，呈高度的纵向一体化，即全国范围内的电力系统绝大部分属于国家所有，电力资源的投资、生产、分配等重大决策由国家自上而下行政下达。四是能源资源禀赋分布和供需格局东部与西部、南方与北方错位反差，各省、各地区发展不平衡。因此，与其他国家相比，中国电力市场建设因特殊的背景而具有鲜明的中国特色。方向决定方略，方略立足方位，方位产生方法。如果说中国特色电力市场建设，市场化是前提、是方向，中国国情是基础、是方位，那么中国特色则是关键、是方略，走中国特色电力市场之路则是途径、是方法。

运用矛盾的普遍性和特殊性的辩证关系原理来解决中国电力市场建设问题，十分重要的一点是要善于做好“结合”这篇文章，把电力市场建设的一般规律与中国基本国情结合起来、普遍原理与时代特征结合起来、学习借鉴国外先进经验做法与立足自身实际结合起来，做到坚持电力市场化改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用不动摇；坚持公有制主体地位、多种经济成分并存，发挥国有经济主导作用不动摇；坚持推进能源治理体系和治理能力现代化建设，改进和创新政府监管，更好发挥政府作用不动摇。在具体工作中，要正确处理好以下关系：

一是处理好促进竞争与保障民生的关系。新一轮电力体制改革的目标是按照“管住中间、放开两头”的思路，通过有序缩减发用电计划，在发电侧和用电侧引入市场竞争机制，形成合理的电力价格，还原电力的商品属性，促进资源的优化配置和高效利用，中国电力市场建设也必须遵循这一目标。但在促进竞争、提高效率的同时要兼顾公平、满足兜底，电力市场建设要结合中国国情和电力行业发展现状，充分考虑企业和社会承受能力，保障基本公共服务的供给，妥善处理电价交叉补贴问题，确保居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳，切实保障民生。

二是处理好市场主导与政府引导的关系。由于电力的特殊性，还承担着普遍服务和政治保电等功能，调控、计划是必不可少的。因此，一方面要转变政府职能，彻底扭转政府大包大揽、层层审批的传统思维和行为模式，把政府不该管的事、不该包的活交给市场和企业，变无限、万能政府为有限、有效政府，以充分发挥市场在资源配置中起决定性作用；另一方面，要更好地发挥政府在宏观调控、区域协调发展、公共服务、生态保护、市场监管等方面的引导作用，动态地弥补市场这只“无形之手”难以起到的作用，确保电力市场健康、稳定发展。

三是处理好效率优先与兼顾公平的关系。一方面，要打破电力行业的垄断性管理，引入竞争，制定公平的规则提供自由、开放、均等的环境，保证机会公平、权利公平、过程公平；另一方面，电力企业存在不同的起点，如电厂的建设时间、所处位置、建设成本、电源类型等诸多因素的不同导致其发电成本有很大的不同，以同样的价格参与市场不公平，因此为了克服市场带来的不公平，又不至于造成效率大幅度下降，要发挥政府的调控作用，根据电力企业的不同情况，采用“两部制”电价、“三公”电量向山区老区苏区倾斜、不同电源“三公”电量系数法等政策，保证发电成本高和内陆燃煤等经营困难电厂持续经营和正常参与市场交易，实现公平与效率的最优组合。

四是处理好用足存量和保障后劲的关系。长期以来，由于发电上网价格普遍执行标杆电价或核准定价模式和国有企业“投资饥饿症”毛病，发电行业出现了不顾需求和效益盲目“跑马圈地”的现象，导致当前电力供应出现阶段性过剩局面，部分地区甚至出现弃水、弃风、弃光现象，严重影响清洁能源消纳。因此，目前的主要任务是以控总量、调结构、优布局为目标，盘活存量，促进结构合理调整，实现资源优化配置和高效利用。但是，随着国民经济高速发展，电力需求预计仍将维持中高速增长，因此，为保证经济发展后劲，既要考虑当前存量资源优化运行需要，也要考虑长期供给安全需要，尽早谋划建设容量市场，以容量价格来引导电源建设理性投资。

二、中国特色电力市场建设须坚持理论性与实践性相结合