剖析能源发展战略行动计划

2014年11月19日，国务院发布《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，引起国内外高度关注，成为去年中国能源行业颇有影响的大事之一。目前，我国正在执行“十二五”能源规划（2011-2015年），2015年将很快出台“十三五”能源规划（2016-2020年）。这中间为什么要出一个《行动计划》？这三者到底是什么关系？《行动计划》对能源行业将产生哪些深远影响，能源企业能否从能源革命中捕捉到新的商机？ 　　一、出台背景 　　十八大之后，国家重视能源战略规划的编制实施，以推动能源生产和消费革命，打造中国能源“升级版”。 　　（一）《行动计划》是对2014年上半年两次重要会议的集中贯彻落实。 　　去年4月9日，国务院副总理张高丽主持召开专题会议，研究能源发展战略行动计划，为总理、总书记的进一步决策作了必要的铺垫。 　　4月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国家能源委员会首次会议，研究讨论了能源发展中的相关战略问题（《行动计划》）和重大项目。 　　6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，听取国家能源局关于我国能源安全战略的汇报，并发表推进未来能源发展“四个革命、一个合作”的重要讲话，成为指导我国能源发展的“国策”。 　　一年之中，主管副总理、总理、总书记多次听取汇报，专题研究，顶层决策，足见能源问题之重要，会议成果很需要通过《行动计划》予以落实。 　　（二）《行动计划》是应对我国目前能源生产和消费面临严峻挑战的需要。 　　我国是世界最大的能源生产国、消费国，但能源发展面临一系列新问题、新挑战。不仅“能源需求压力巨大”，而且“能源供给制约较多”,“能源技术水平总体落后局面仍未改变”，特别是“能源生产和消费对生态环境损害严重”，亟需加以改变。 　　（三）《行动计划》是我国抢抓战略机遇、实现能源转型升级的需要。 　　尽管我国能源发展面临十分严峻的挑战，但从现在到2020年，是全面建成小康社会的关键时期，也是能源发展“转型升级”的重要战略机遇期。 　　从国际情况分析，全球能源格局深刻变化，能源结构加快调整，清洁能源发展较快，多元化、清洁化和低碳化趋势明显；“能源消费重心进一步向发展中国家转移”，“油气供应多极并存”。 　　从国内情况考察，能源供应能力稳步增长，能源结构不断优化，节能减排取得成效，科技进步迈出新步伐，国际合作取得新突破，建成了世界最大的能源供应体系。而且， “我国可再生能源、非常规油气和深海油气资源开发潜力很大”。 　　（四）《行动计划》是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。 　　2013年3月，原国家电监会主席吴新雄入主重组后的国家能源局，2014年最后一天退休，历时22个月。期间，大气污染倒逼清洁发展、煤炭市场出现严重过剩、电力体制改革阻滞不前、特高压争议始终不断、油气对外依存度大幅上升；原能源局长刘铁男落马，出现多米诺骨牌效应，先后有多名官员落马，反腐仍在继续发酵。国家能源局面对新形势，迫切需要创新发展思路，从能源体制机制上进行大胆革新，简政放权。 　　《行动计划》尽管还留有一定的计划色彩，但改变了过去“铁路警察各管一段”，侧重于数量规模、保障供应的局限性，站在国民经济协调发展的高度，纵览国内外能源发展新趁势，谋划能源行业的未来整体发展，不仅涉及煤、电、油、气、核、新能源、可再生能源领域及输配网络、储备设施建设，而且涵盖能源消费、供给、技术革命、体制改革、国际合作等各个方面，内容非常系统、全面、丰富。《行动计划》从一个侧面反映出国家能源局转变了作风，走出过去热衷于能源项目的微观审批，转向对未来能源发展的宏观规划，是衔接、指导“十二五”、“十三五”能源规划的纽带与依据，也是今后一段时期指导我国能源发展的总体方略与行动纲领。 　　二、基本内容 　　《行动计划》全文9400多字，时间跨度7年（2014-2020年），横跨“十二五”、“十三五”能源规划。基本内容分成三个部分：总体战略；主要任务；保障措施。为便于记忆、了解，我把《行动计划》的重点内容梳理、概括为：“111345”。即： 　　“一个指导思想”——以开源、节流、减排为重点，确保能源安全供应，转变能源发展方式，调整优化能源结构，创新能源体制机制，着力提高能源效率，严格控制能源消费过快增长，着力发展清洁能源，推进能源绿色发展，着力推动科技进步，切实提高能源产业核心竞争力，打造中国能源升级版，为实现中国梦提供安全可靠的能源保障。 　　“一个战略方针”——（6字方针）节约、清洁、安全。 　　“一个战略目标”——加快构建清洁、高效、安全、可持续的现代能源体系。 　　“实施四大战略”——节约优先战略[永恒主题]；立足国内战略[战略基石]；绿色低碳战略[必然选择]；创新驱动战略[根本动力]。 　　“五项主要任务”——增强能源自主保障能力；推进能源消费革命；优化能源结构；拓展能源国际合作；推进能源科技创新。 　　“三项保障措施”——深化能源体制改革；健全和完善能源政策；做好组织实施。 　　三、 六大特点 　　1、《行动计划》无论是内容，还是结构，通篇都体现了习总书记提出的“四个革命、一个合作”的我国能源发展国策。 　　习近平总书记在去年中央财经领导小组第6次会议上，阐述了“四个革命、一个合作”的能源国策，即“推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全”。这既成了制定《行动计划》的基本依据，也是《行动计划》对能源国策的具体细化与落实。 　　2、 突出“节约优先是能源发展的永恒主题”，对能源消费总量设置“天花板”，成为公众焦点。 　　《行动计划》把“节约优先战略”列四大能源发展战略之首；把“节约”作为未来能源发展的第一个战略方针。而且，设置了能源消费总量“天花板”，即“到2020年，一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右”，“煤炭消费比重控制在62%以内”，成为全文的一大看点。（见表1） 　　对此，中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊作了点评：“最引人注意的是给出了能源消费、煤炭消费的上限，这在我国能源发展史上是第一次，此前基本方针是满足需求，而今后则要面对能源消费天花板。”中国工业经济联合会会长李毅中也强调，“这是既务实，又必须实现的目标。” 　　为什么《行动计划》要设置能源消费总量“天花板”？主要因为我国能源生产、消费不仅能耗水平高，且“对生态环境造成严重损害”，雾霾天气频繁出现、大范围蔓延。据统计，我国能源消费占全球总量的21.5％，创造了全球GDP的12.3％；单位GDP能耗非常高，为世界平均水平的1.9倍、美国的2.5倍、日本的4.1倍。 　　按照2013年我国一次能源消费总量37.5亿吨标准煤、煤炭消费总量36.5亿吨测算，要实现到2020年的控制目标，2014-2020年年均增幅必须分别控制在3.59％、1.92％以下。但从2006-2013年历史消费情况分析，控制难度很大。（见图1、2） 　　那么，2014年作为《行动计划》实施的第一年，完成情况理想吗？预计一次能源消费总量约为38.4亿吨标准煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4个百分点，增速创16年来最低值。GDP增长7.4%，单位GDP能耗比2013年下降4.8%。2015年能源消费总量控制在40亿吨标准煤的目标有望实现。煤炭消费总量从2013年的24.8亿吨标准煤，下降到2014年的24.7亿吨，下降了0.1亿吨。煤炭消费占比下降到64.2%。这是十余年来煤炭消费总量首次下降。 　　未来六年如何继续控制能源消费总量？《行动计划》提出了两条途径：一是采取“一挂双控”措施，将能源消费与经济增长挂钩，对高耗能产业和产能过剩行业实行能源消费总量控制强约束。二是实施系统节能，即“技术节能、管理节能、结构节能”并重，当前要特别重视调整和优化经济结构来节能，推进重点领域和关键环节节能。 　　3、始终坚持能源供应“立足国内”，作为保障我国能源安全的“战略基石”，同时，加强“国际合作”。 　　《行动计划》强调要坚持“立足国内”，将国内供应作为保障能源安全的“主渠道”。这是基于能源安全国际环境和我国国情做出的判断。 　　近八年来，我国能源对外依存度加大，已成为煤炭、石油、天然气和铀资源的净进口国。石油对外依存度接近60%；天然气对外依存度超过30%，能源安全问题日趋突出。（见图3） 　　为此，《行动计划》要求“到2020年，基本形成比较完善的能源安全保障体系。国内一次能源生产总量达到42亿吨标准煤，能源自给能力保持在85%左右，石油储采比提高到14-15，能源储备应急体系基本建成”。 　　如何实现上述目标？一言以敝之，立足国内，加强国际合作，坚持“两条腿走路”。 　　4、着力实施“绿色低碳”发展战略，作为我国积极应对气候变化的“必然选择”。 　　《行动计划》着力优化能源结构，把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的“主攻方向”。 　　“到2020年，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，天然气比重达到10%以上，煤炭消费比重控制在62%以内。”“到2030年，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右”。 　　如何优化能源结构、实现绿色低碳发展？《行动计划》提出了针对性更强、标准更严苛、目标更具体的措施： 　　①降低煤炭消费比重。削减京津冀鲁、长三角和珠三角等区域煤炭消费总量，控制工业分散燃煤小锅炉、工业窑炉和煤炭散烧等用煤领域。“到2017年，基本完成重点地区燃煤锅炉、工业窑炉等天然气替代改造任务”。“到2020年，京津冀鲁四省市煤炭消费比2012年净削减1亿吨，长三角和珠三角地区煤炭消费总量负增长”。 　　早在2013年9月10日，国务院印发了《大气污染防治行动计划》，要求制定煤炭消费总量中长期控制目标。2014年9月12日，国家发改委等三部委为落实《行动计划》， 打造高效清洁可持续发展的煤电产业“升级版”，印发了《煤电节能减排升级与改造行动计划2014-2020》，努力实现供电煤耗、污染排放、煤炭占能源消费比重“三降低”，安全运行质量、技术装备水平、电煤占煤炭消费比重“三提高”，具体要求全国新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克/千瓦时；到2020 年，现役燃煤发电机组改造后平均供电煤耗低于310克/千瓦时；现役60万千瓦及以上机组（空冷除外）改造后低于300克/千瓦时。执行更严格能效环保标准，到2020年，力争使煤炭占一次能源消费比重下降到62%以内，电煤占煤炭消费比重提高到60%以上。（见表2） 　　12月29日，国家发改委等六部委联合下发《重点地区煤炭消费减量替代管理暂行办法》，从国家层面以制度的方式，对重点地区煤炭消费减量替代进行“政策奖励”：适当提高能效和环保指标领先机组的利用小时数；燃煤机组排放基本达到燃气轮机组排放限值的，应适当增加其下一年度上网电量。 　　②提高天然气消费比重。实施气化城市民生工程，到2020年实现城镇居民基本用上天然气；扩大天然气进口规模；稳步发展天然气交通运输；适度发展天然气发电；加快天然气管网和储气设施建设，到2020年天然气主干管道里程达到12万公里以上。 　　③安全发展核电。适时在东部沿海地区启动新的核电项目建设，研究论证内陆核电建设。到2020年，核电装机容量达到5800万千瓦，在建容量达到3000万千瓦以上。 　　④大力发展可再生能源。积极开发水电，到2020年力争常规水电装机达到3.5亿千瓦左右；大力发展风电，到2020年，风电装机达到2亿千瓦；加快发展太阳能发电，到2020年光伏装机达到1亿千瓦左右；积极发展地热能、生物质能和海洋能，到2020年，地热能利用规模达到5000万吨标准煤。（见表3） 　　5、以“创新驱动”为“强大动力”，实现我国由能源大国向能源强国的转变。 　　《行动计划》提出要充分发挥“创新驱动”的关键作用，通过能源“体制创新”激发能源市场活力，通过“科技创新”提高能源产业竞争力，实现由能源大国向能源强国的转变。 　　能源技术革命的总体要求，即立足我国国情，紧跟国际能源技术革命新趋势，以绿色低碳为方向，分类推动技术创新、产业创新、商业模式创新，实现能源产业升级。其路径，着力实施“三个一批”：应用推广一批，示范试验一批，集中攻关一批。 　　今后具体如何推进能源科技创新？①明确能源科技创新战略方向和重点。提出了非常规油气及深海油气勘探开发、煤炭清洁高效利用、分布式能源等9个重点创新领域和页岩气、煤层气、大容量储能等20个重点创新方向，开展相应的页岩气、煤层气、深水油气开发等重大示范工程建设。②抓好重大科技专项。③依托重大工程带动自主创新。④加快能源科技创新体系建设。 　　6、 深化能源体制改革，消除体制机制障碍，激发市场活力。 　　如何深化能源体制改革？《行动计划》明确了5个方面：①完善现代能源市场体系，分离自然垄断和竞争性业务，放开竞争性领域和环节。推动能源投资主体多元化，鼓励和引导各类市场主体平等进入负面清单以外的领域。②推进能源价格改革，推进石油、天然气、电力等领域价格改革。③深化重点领域和关键环节改革，重点推进电网、油气管网建设运营体制改革。④健全能源法律法规。⑤进一步转变政府职能，健全能源监管体系。加强能源发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，继续取消和下放行政审批事项。 　　根据上述改革要求，近年来深化电力体制改革的重点放在电能直接交易、售电侧改革、输配电价改革、电力交易中心相对独立、加强电网规划等方面，并在深圳、内蒙开展试点。新的电改方案不再提倡“五分开”，拆分国家电网，而是以“四放开一独立一加强”作为下一轮电力体制改革的核心内容，“管住中间，放开两头”，将竞争性的发电、售电业务与自然垄断的输配电业务分离，建立“多买多卖”的批发和零售市场。 　　发电侧将密切关注改革动向，希望能解决电网建设滞后、调峰能力不足；新能源发展受电网限制；政府对电力行业的行政干预太多；大用户直购电不符合实际等问题。同时，早作谋划，提前做好成立售电公司准备，建立“以市场为导向，以客户为中心”的电力市场营销体系，并提升设备可靠性，增强竞争能力。 　　四、 挑战与商机 　　我国经济进入新常态，《行动计划》的组织实施，对能源企业的未来发展，其影响是深远的、全方位的，既有挑战，也有商机，呈现出不同的情况。 　　火电企业将面临严峻的挑战。过去电力短缺，规模扩张是关键；现在出现了电力过剩，发电产业必须转型升级，更加依靠内涵式增长——注重发展的质量效益、清洁高效、低碳环保、科技含量。尤其是火电产业要努力落实“三降低”、“三提高”的要求，推进煤电大基地大通道建设，在中西部地区高标准建设9个煤电基地。在东部沿海、沿江地区重点发展60万千瓦、100万千瓦优质大项目，努力实现“超低排放”。 　　清洁可再生能源企业、能源科技环保产业发展前景广阔、商机无限。《行动计划》对水电、风电、太阳能、核能、生物质能等均持“大力”、“积极”、“支持”发展的态度，“一挂双控”政策和系统节能举措，又给能源科技、环保、工程、装备等相关企业提供了极大的商机。因此，既要充分利用政策、改革红利，顺势发展，又要因地制宜，统筹优选，科学发展。 　　煤炭企业面临的挑战将更加严峻。未来一个时期，煤炭供大于求的局面和控制煤炭消费总量的政策预期不会发生根本性改变。煤炭企业要以内部整合提效为主，积极与一流煤矿开展全方位、多层次对标，抓好煤炭销售，着力提高安全管理和成本控制水平，促进煤矿控亏增盈。同时，积极推进煤炭分级分质梯级利用，劣质煤就地清洁转化，减少煤炭分散燃烧，加强煤炭质量监管，持续突破煤炭清洁高效利用技术，拓展煤炭生存发展空间。 　　石油、天然气、页岩气等机遇大于挑战。如前所述，近年来我国能源对外依存度加大，石油、天然气分别达到60%、32%，而非常规油气和深海油气资源开发潜力很大。因此，当前要抓紧突破页岩气、煤层气、深水油气等开发技术瓶颈，提高油气的自给能力。 　　能源企业“走出去”大有可为。《行动计划》积极支持能源企业通过技术、装备和工程队伍“走出去”。我们要把握当前难得的机遇，立足两个市场、统筹两种资源、熟悉国际惯例，积极在国家“一带一路”、“孟中印缅、中巴经济走廊”、“五大国际重点能源合作区”、“全球能源互联网”及其他国际“价值洼地”中寻找机会，做到能力可及、风险可控、效益可观。（陈宗法 作者系中国能源研究会理事、华电集团企法部主任）