国家管网挂牌 油气体制改革迈出关键一步

　　中国天然气领域迈出改革的最重要一步：于12月9日成立国家石油天然气管网集团有限公司（国家管网公司），纳入三大石油公司持有的管网资产，国家管网公司还将加快推进互联互通工程及管道基础设施建设，降低运输环节成本。统一负责全国油气干线管网的建设和运行调度，并实现对向第三方市场主体的公平开放。

　　主要变化：中国天然气干线管道总里程达7.6万公里，主要集中在“三桶油”手中，现将纳入新成立的国家管网公司，以实现天然气管输和销售分开。

　　潜在影响：实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放后，上游勘探、生产和LNG接收站的投资有望增加。中游管网从分散到集中于一家，能加快油气管网互联互通。国家管网公司的准许收益率上限为5-8%，能推动运输成本降低，压低终端气价，促使天然气消费量可持续增长。随着“三桶油”将重心转移到天然气零售业务商，下游竞争将更加激烈，市场也逐渐固化。

　　下一步：剥离管道资产成立新管网公司只是油气体制改革的第一步。管网公司的首要任务是加速建设新管网，可能引入社会资本、寻求上市。新管道公司扮演的角色日益重要，但确保其运营的透明、公平和开放，设立监管机构依然悬而未决。

　　目前，国家管网公司由国资委100%持股，注册资本为200亿元。天然气管道运输费的税后全投资收益率范围为5-8%，而目前的运输收益率估计超过10％。过去，“三桶油”包揽天然气上游、中游和下游，在市场上占据垄断地位，牢牢掌握整个价值链。为了覆盖进口天然气的高昂成本，运输费率定得很高（每1000公里约0.6美元/ MMBtu），导致气价进一步上升。

　　自2014年国家提出油气管网设施分离以来，管网建设速度放慢。中国需加速管网建设，以实现2020年天然气管道建成10.4 万公里、2025年天然气管道建成16.3万公里的目标。打破寡头垄断格局有益于优化中游运营、催化油气业深化改革，支撑中国天然气消费量增长的可持续发展。

　　早在2013年，“油气管网独立”就已经开始酝酿，并得到习近平主席的支持；三大石油公司于2015年剥离管道资产；2017年，国家出台深化石油气天然气体制改革的相关政策《关于深化石油气天然气体制改革的若干意见》，明确要求国有油企披露旗下油气管道资源及价格机制。

　　将油气管道资产独立出来能够促进管网互联互通、加速管网建设并实现第三方市场主体接入。收入上限有利于降低运输成本，降低终端用户成本。剥离油气管道资产不仅影响中游，对整个天然气上中下游全产业链的不同市场主体均有影响。

　　对国有石油企业的影响：油气中游对中石油的财务表现作用关键。2018年，天然气和管网收入占中石油年度总营收和利润的14%。而中石化和中海油的管道资产对业务的影响相对较小，受到的影响没那么显著。一方面，“三桶油”不再控制整个天然气价值链，在上游也面临着非国有企业带来的竞争；另一方面，若国有管道公司能促进长期天然气消费量的增长，则国有企业作为最大的天然气供应商也有利可图。

　　对上游投资者的影响：管网向第三方市场主体公平开放，将为勘探开发和天然气接收站吸引来更多第三方投资。油气上游非国有企业未来可通过新国家管网公司运输天然气。

　　对下游市场主体的影响：管道放开后，下游市场主体的天然气来源选择更多元化，成本也很可能下降，然而，随着国有企业加强对天然气零售业务的把控，下游市场竞争加剧、更显固化。

　　过去，天然气运输资产的开发和融资主要来自国有石油企业，投资成本分散体现在整个天然气价值链的各个环节上。而今三大石油公司持有的管网资产已经纳入新国家管网公司，国有企业必须通过新渠道取得管网建设所需的投资。纳入国家管网公司除了“三桶油”持有的旗下管道资产外，还包括对天然气供应安全及其重要的储气库和接收站资产。国有石油企业的资产规模不断扩张，融资需求也非常大。

　　除了实现2025年省级管网的建设目标以外，中国长期提高天然气普及率还需更大规模的管道。与主干管道长度达到39万公里的美国相比，中国主干管道长为7.6万公里。美国人均管线长度是中国的20倍。中国需要更多可持续的融资。

　　借助资本市场完成国家油气管网建设融资：管道建设需要投入大量资本，国家管网公司将推进管网向偏远地区延伸，而跨省运输管线建设每公里的平均成本约2000万元。中国2025年的天然气管网里程目标是16.3万公里，则需投入1.7万亿元。国家管网公司可能通过上市广泛引入社会资本。

　　潜在新股东：新成立的国家管道公司引起了很多股东的兴趣，其准许收益率范围为5-8%，初看虽不大，但对于保险公司或养老基金等大型机构投资者而言已经很可观。2018年，保险公司的税后投资收益率为3.3%，而养老基金税后投资收益率仅2.6%

　　许多重要问题有待政府明确：

　　购销协议（SPA）带来的损失由谁承担？ 原则上，系统运营商无需参与SPA。但是中国市场有其特殊性，能源市场很大程度上由监管机构主导。国有石油企业在过去高油价时签下了许多协议价格高昂的SPA，背负沉重的负担。自2011年以来，中石油累计亏损超过2300亿元人民币。但是，由于天然气销售与运输业务捆绑，而运输业务利润丰厚，可以抵消销售业务的损失，整个天然气业务得以盈利。现在，利润最丰厚的运输业务分离，国有企业未必愿意承担所有损失。因此，国家管道公司可能需要分担部分损失。

　　国有管网公司会与省级管网公司合并吗？2018年，中国共有21家省级天然气管网企业，其中10家为三大国有公司所有。虽然省级管网企业的管输费用偏高，但未纳入国有管网公司。省级管网企业的股东较多元化，且股东对合并较为抵触，合并困难重重。

　　谁来承担天然气供应安全的重任？原则上，系统运营商只涉及系统使用问题，无需考虑供应。但在资产剥离后，尚未指定未来负责天然气供应安全的机构，因为这个机构通常需要承担业务损失。三大国有企业在利润最丰厚的业务拆分出去后，同时还背负国家天然气供应安全的重任。

　　对有效监管的考虑：国家管网公司必须通过严格的监管确保透明，公平和公开运营，并避免滥用市场支配力。但是，政策目前对监管机构未提出具体建议。

　　一组数据

　　7.6万公里

　　中国目前的天然气管网里程

　　16.3万公里

　　中国设立的2025年天然气管网里程目标

　　5-8%

　　税后全投资收益率