细数建设长输天然气管网工程的“闹心事儿”

　　今年以来，随着中央印发《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，标志着我国油气管网体制机制的改革进入实操阶段，成立国家管网公司的靴子即将落地。在国家管网公司成立后，必将逐步梳理国家主干管网的规划建设、明确国网与省网之间的合作关系。后续在国家管网公司的统筹管理之下，我国的长输天然气管网设施的规划建设发展将会更为科学、稳健。当前，我国的长输天然气管网设施的建设运营规模，尤其是互联互通、保供调峰的能力距离国家要求和市场需求还有差距，同时，一些地区的直供管道、支线管网尚不完善，这将是国家管网公司成立后重点考虑的问题。不难预见，未来我国的长输天然气管网规划建设会更上一层台阶。

　　长输天然气管网作为“以线带点”的大型工程，具有资金投入巨大、专业性强、涉及利益群体广、安全风险高、所涉法律监管较为特殊等特点，工程立项规划至建设过程中每一个环节处置不当，都容易引发纠纷。笔者结合自身项目经验，从风险辨识的角度谈谈建设长输天然气管网的一些“闹心事儿”及应对措施，抛砖引玉。

　　如何辨识“闹心事儿”

　　所谓“闹心事儿”，简言之就是风险。长输天然气管网建设是一项系统性很强的事业，过程中所涉风险纷繁复杂、互相交叉。难以一一列举，结合实践经验教训，归纳管理决策、规划设计、征地协调、变更索赔、质量安全、合规证照、物资采购七类主要风险。从我个人来看，“龙头”风险在于管理决策、规划设计和征用地协调，“主体”风险在于变更索赔、质量安全、合规证照和物资采购。

　　——龙头风险——

　　【管理决策风险】

　　规划建设长输天然气管网工程，需要开展专业系统的可行性评估和专业评价，在管网辐射地区经济发展不均衡、市场培育有限时，会给决策层带来较大挑战。在做决策前，需要预判地区经济的发展、地区相关产业的转型升级潜力等，微观、宏观两手抓，两手都要硬。这需要决策层不但要有魄力，还要有洞悉市场趋势的能力。而在实践中，不乏存在这样的现象，一些项目最初决策上马，但在工程立项核准后，甚至在投入建设过程中认为项目经济评价不够充分，而回过头又让项目暂停。如此飘忽不定的做法，不但影响项目团队心态，还会直接影响项目的投资落实以及建设计划等方面，无异于从根上给项目整体带来极大负面影响，极容易引发连锁反应。

　　【规划设计风险】

　　1.在设计深度不足时仓促招标。有的项目存在任务急、时间紧的实际情况，一些项目建设单位为了满足进度要求，采取可研带初设的方式加快进度，在初设完成后，即以初设成果作为依据履行招投标程序并最终选定中标单位。在短期上，看似满足了进度要求，但从项目全生命周期来看，由于设计深度不足，相关合同在履行过程中，往往会连带产生大量设计、施工、服务变更索赔，大大增加了履约风险。

　　2.没能筛选出好的设计团队。设计是整个工程项目的龙头，好的设计团队不但会利用大数据帮助决策层作出正确判断，还能帮助节约工程建造成本（如路由选择、分输站地面建筑物的总图布置）。但在实践中，由于建设单位与设计院没有做好合同分工，责任不清、管控不实，导致一些设计院在开展工作时，派遣没有经验的人员主导项目或者不进行细致严谨的设计勘察，最终出具的“纸上谈兵”的设计成果易导致建设单位产生错误判断，甚至造成路由大幅调整，进而严重影响工程总体进度。

　　【征用地协调风险】

　　工程建设，征地先行。征地协调往往是工程建设最先面临、最难攻克的难关。长输天然气管网工程更是如此，这类型工程除分输站、阀室等“点性”工程为永久用地外，其余“线性”管道工程大多敷设在地下，多被认定为临时用地且国家鲜有法律法规对此状态作出物权设定。征用地协调的风险是我们建设过程中着重要考虑的因素。

　　1.征用地协调标准并不明确。目前各地出台的征地补偿标准，大多针对“点性”工程或永久性用地补偿，往往缺乏适用于长输天然气管网工程的临时用地补偿标准。因此，在缺乏依据的情况下，要么难以规范行权，要么存在坐地起价，给推进征用地协调工作带来不小难度，纠纷往往难以避免。

　　2.地区经济发展日新月异。近几十年来，我国经济发展突飞猛进，许多地区的基础设施建设高歌勇进，地区规划和地区功能迅猛改变，容易导致原本核准立项确定的规划发生了根本改变，或者在建设过程中，因地类的变化致使征用地协调成本大幅上涨。而对于长输天然气管线工程而言，基于临时用地的法律属性，用地时限较短，一旦工期滞后或路由规划调整，会带来更大协调难度。

　　3.个别政府的行权瑕疵。实践中，一些建设单位采取委托政府征地的传统模式。鉴于当地政府的强势地位，往往双方的委托征用地协调协议约定不明，合法权益难以完整保护，政府在开展征用地工作过程难以获得建设单位的监督。容易导致一些地方征地款被截留他用的现象发生，或因征用地合同约定不明确，产生难以处置的单赔问题（比如坟墓超标准赔偿、路由与部分私人企业厂房冲突等）。若政府协调力度不足，在路由不变的情况下，较难推动工程顺利实施。

　　4.征用地合同条款约定与实践冲突。实践中，有一些建设单位采取委托设计单位（一般为EPC合同）或施工单位进行征地协调的模式。该模式下，双方会在EPC合同或施工总包合同中约定征用地协调的界面和分工。但在履约过程中，建设单位为了追赶进度或担心设计单位或施工单位协调能力不够，“亲自上阵”开展工作，导致实际履行偏离了合同既有约定，“等、靠、要”成为承包商的履约常态，给建设单位带来极大困扰和履约风险。此外，许多承包商在招投标阶段为了获取中标资格，往往在投标报价时对征用地协调报价项采取不平衡报价策略，导致征地协调费的分项报价远低于实际成本，给后续履约过程中的巨额索赔纠纷埋下伏笔。

　　——主体风险——

　　【变更索赔风险】

　　变更索赔风险，是各类工程建设项目的共性问题。从中国法院裁判文书网中公布的司法案例统计来看，94.6%以上的建设工程合同纠纷涉及工程款变更索赔。从长输天然气管网项目建设实践来看，变更索赔往往是家常便饭：

　　1.建设单位前端管控缺陷。前期研究不够全面深入且无前瞻性，后续设计深度不够、路由变化、工程交叉、征地协调等问题处理不当，都会产生大量变更索赔，前文已阐述，此处不再赘述。

　　2.建设单位招投标管理缺位。实践中往往存在招标文件和评标办法准备不足的现象，极易导致中标结果不够理想。比如有的单位为了规避合规风险，对于长输管道等大型施工机械地采用“最低价中标法”进行招标，在招标时未能有效控制低于成本投标报价状况，也没有好的措施，导致中标价格畸低，签约后难以正常履约。

　　3.建设单位合同管控缺失。如何减少工程建设过程中的变更索赔，主要责任在于建设单位。建设单位应从工程建设项目整体出发，在考虑关键路径的基础上，对相关合同和履约行为进行有的放矢的管控。比如，设计合同履行不严谨，因业主原因产生了设计、路由变更，将导致施工合同、监理合同、无损检测服务合同、仓储合同、物资采购合同等产生连锁反应，最终给整体项目进度带来不利影响。

　　4.承包商的如意算盘。承包商作为市场主体，其经营的本质就是逐利。由于我国招投标行业大量采用最低价中标或者招投标实践操作不够科学严密，导致很多承包商尝试通过“低报价、高索赔”的方式获取超额利润。亦或者，承包商在履约过程中为节省成本，不愿严格按照合同约定投入人、机、物等资源，履约不足更增加了征地协调、施工组织的难度，在承包商垫资能力下降或建设单位付款不及时的情况下，容易造成工程停摆并陷入恶性循环。

　　【质量安全风险】

　　长输天然气管网运输的介质是天然气，易燃易爆。因此，在建设过程中需要特别关注以下风险：

　　1.建设过程中的新增占压风险。长输管道基础设施的建设并非一蹴而就，施工过程中，周边环境会不断发生变化，由于长输管线施工“点多线长面广”，施工区域的照管作业给建设、施工单位带来不小难度，这给沿线第三方实施违规作业提供大量机会。一旦照管不严，容易导致管道沿线第三方在管道周边违规实施搭建构建筑物设施的行为，产生管道占压或安全间距不足等违法状态，直接影响工程项目最终竣工验收和投产运营。

　　2.特殊地区的管道材料保护风险。有的地区（尤其是跨境跨省），长输管线工程可能涉及不同的地理环境，有沿海、沿江，有丘陵、穿山等野外，有在平原、沼泽等地区。不同的地理环境，对管道材料的保管、保护、运输及作业均有不同要求，需要相关单位根据不同的地理特性编制相应施工、保管方案。比如，在沿海地区敷设管道设施，若管材长时间裸露在外，容易产生较多锈蚀，将会给管道本体安全带来不利影响。

　　【合规证照风险】

　　长输管线工程涉及许多政府行政审批事项，所涉各地各级行政监管审批主管部门较多，若长输管线占用林地、湿地、用海、农田或与路政、军事设施等产生交叉，会涉及更多特殊行政审批（比如有的工程项目占用基本农田，按国家相关规定可能上报中央政府审批）。此外，对于安全管理而言，还需要履行安全“三同时”的审批事项。

　　鉴于此，若建设单位在处理相关证照合规行政审批事项没有提前统筹管理，将可能导致工程建成即违规的后果。即便相关基础设施完工并在技术上具备通气条件，也会因没有获取行政许可或者存在未批先建的现象而难以完成验收投产，甚至可能遭受罚款、没收地面建筑物、拆除违法建筑物恢复原状等行政处罚。

　　【物料安排风险】

　　建设单位制定科学合理的施工进度计划，且进度计划和采购计划相辅相成，才会给工程项目整体带来良好的降本增效效果。反之，如果建设单位没有科学统筹考虑管道建设进度和关键节点，不按计划的采购大量甲供物资，相关设备到货后却因为管线建设延迟而迟迟未予安装投用，不但会形成大量积压库存物资，还会在运营过程中产生高昂的维修保养成本，相关物资（特别是精密仪器）还会因为长时间的存放面临质量贬损甚至超过质保期的状况。

　　应对措施及建议

　　风险并不可怕，关键看团队处理风险的能力和战斗力。抓住主要矛盾，需要有科学规范的管理体系和坚决果敢的执行力。结合实践经验教训，建议措施如下：

　　【做好前端管理】

　　1.科学决策，精准施策。在投资决策前，须结合前期规划成果、当前市场及中远期趋势开展科学合理、实事求是的评估，既要分析短期经济收益，又要考虑中远期社会效应。

　　2.选好团队，做好管理。一是在建设单位建立相对独立且能高效运作的项目管理团队，相关人员的综合和专业能力合理配置；二是选择好设计团队，调动组织设计单位做好实地调研、勘察工作，出具既有深度又有广度的设计成果；三是管控好建设承包商团队，抓住“关键少数”核心管理成员，运用好合同条款中的奖惩措施，让团队凝心聚力地推动项目前进。

　　3.抓住重点，务实对外。一是在实施推动工程项目落地前，建设单位要力争先与政府主管部门开展对接，事前筹划向政府讨要科学合理的支持政策（比如办理合规证照的绿色通道等）；二是事前充分了解各地政府在审批、支持征地等方面的不同做法，提前梳理并适时上级政府报告情况，做到工程未动，合规先行。只有先有整体预判筹划，搭好构架，后续工作才能事半功倍；三是与当地政府充分对接好征地补偿的标准、确定路由和可能存在的难点，便于相关单位更高效的开展征地工作。征地协调工作可谓是管道建设过程中最直接的痛点难点，提前策划好合理的征地模式和方法，会给推动工程建设带来意想不到的效果。

　　【做好事中管控】

　　1.在招投标管理方面。首先，要在路由相对明确、设计满足招标深度的情况下启动招投标程序；其次，招标中要具体问题具体分析，根据项目的特点和潜在投标人范围选择合适的评标办法，而不是一刀切地采用“综合评估法”或者“经评审的最低价法”；再次，要在招标文件中明确不平衡报价的惩罚措施，督促规范投标行为。

　　2.在合同管理方面。首先，事先根据工程情况考虑并设计好合同模式，比如征地合同采用委托政府模式或委托设计院，亦或是建设单位自担模式，根据具体模式设置相应的合同条款；其次，在设计合同条款时不宜过于“刚性”，合同条款在公平保证双方主要权益的情况下，应有迂回空间。比如在工作范围尚不明确的情况下，不能一味采用固定总价包干作为合同价格模式，合同中应该设置合理的价格变动机制，以防止合同条款僵化，最终导致合同目的不能实现；再次，在有条件的情况下，可在相关合同履行过程中，适时加入过程审计功能，让专业机构对合同履行效果开展检验，及时纠偏且规范履约行为；最后，合同的付款条款应该充分考虑承包商的资金筹措能力，付款周期过长会较大增加承包商资金压力，容易导致资金断裂工程停工的后果，最终对双方均不利。

　　3.在质量安全方面。首先，企业内部要建立一套行之有效的质量安全规范标准，建设单位要安排专人开展质量、安全等方面的监督管控工作；其次，要管理好使用好监理、监造单位，充分发挥第三方机构的专业能力。在管理监理单位时，要做好日常的工作汇报和例会交接，做好工作日志、施工过程文件的记录，保留好进场检验清单、过程签证等工程资料；再次，质量安全管理人员需要有强有力的责任意识和证据收集意识，在发现潜在质量安全隐患时，要即时采取合理措施固定违约违法证据，及时组织维权索赔。

　　【做好事后总结】

　　工程的竣工验收，不意味着万事大吉。从业企业应该在工程竣工移交的同时，组织相关人员开展总结，固化项目建设过程中的经验教训，取其精华，去除糟粕，让好的经验仍被后续工程建设项目所继承并发扬。尽量争取同样的错误不在同样的团队再犯一次，这是每一个作为对国家、对行业、对组织负责的单位需要努力追求的目标。（侯勇）