清洁供暖：从清洁优先转向与民生并重（政策研究）

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在以民生为重的原则和因地制宜选择路线的影响下，预计未来新增“煤改气”需求下降明显，新增“煤改电”需求小幅下降，高质量清洁采暖设备的要求会导致采暖设备价格上涨，新增清洁供暖分布朝补贴力度高的区域偏移；随着对补贴力度预期的下降，已安装电采暖的用户使用设备意愿将降低。

国家能源局稍早前发布《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》）。与此前相关政策相比，《通知》在取暖原则、清洁供暖技术路线选择、补贴和设备采购要求等方面出现了调整，体现了清洁供暖向民生回归。在以民生为重的原则和因地制宜选择路线的影响下，未来新增“煤改气”需求下降明显，新增“煤改电”需求小幅下降；高质量清洁采暖设备要求会导致采暖设备价格上涨，新增清洁供暖分布朝补贴力度高的区域偏移；随着对补贴力度预期的下降，已安装电采暖的用户使用设备意愿降低，相应电网投资部分回报率变差；“煤改气”需求的降低会缓解局部地区天然气供给不足的矛盾，天然气发电支撑能力增强，可缓解局部供需平衡和调峰压力。

政策导向发生巨大变化

清洁供暖的核心原则由供暖清洁回归以民生为重，技术路线选取原则由成本、清洁双目标转变为运行成本最低。从2017年的“全面完成以电代煤、以气代煤任务”、到2018年的“统筹兼顾温暖过冬与清洁取暖”，再到《通知》的“坚持以民生为重，保障群众取暖过冬”，体现了清洁供暖向民生回归。相比2017年“在同等条件下选择成本最低和污染物排放最少的清洁供暖组合方式”，《通知》提出，“以运行成本最低为原则，确定适合不同地区的清洁供暖技术路线”，体现了清洁供暖推广中的工程属性回归。

城镇地区由大力发展天然气分布式调整为重点发展清洁燃煤集中供暖，农村地区由燃气壁挂炉试点、充分利用生物质调整为重点发展生物质能供暖。《通知》明确指出城市应充分利用基础设施优势，重点发展清洁燃煤集中供热。农村天然气供应基础设施较差，但拥有大量农林废弃物，应重点发展生物质能供热。对于偏远山区等暂不能通过清洁供暖代替散烧煤供暖的，重点利用“清洁煤+节能环保炉具”方式替代散烧煤。

进一步强调新能源发电供暖的市场化进程，为“供暖后补贴”时代打基础。充分利用峰谷分时电价和阶梯电价，通过电力市场交易进一步推进新能源发电供暖市场化进程。《通知》鼓励新能源发电企业直接参与清洁能源供暖项目的投资运营，直接与用户进行供暖交易。《通知》提出，“各省要抓紧研究制定补贴到期后持续推进清洁供暖的政策方针，于7月底前报送”。考虑供暖补贴资金筹措压力大、部分地区补贴发放相对滞后，甚至有些地方财政已下调补贴。2018年7月24日河北省政府发布《河北省2018冬季清洁取暖工作方案》，电采暖补贴电价由0.2元/千瓦时下调至0.12元/千瓦时。由此可见，未来清洁供暖补贴力度恐难维持现状。

清洁供暖设备质量要求更严，从注意产品质量转变为严把产品质量关。《通知》要求采暖设备招标要严把质量关，避免使用质量不合格、存在安全隐患的产品，保障用户取暖安全和效果。

对“煤改电”形成多重影响

《通知》对当前“煤改电”等清洁取暖的发展将产生较大影响。

一是受清洁供暖重点发展方式调整影响，部分居民或企业将放弃原定的“煤改电”方式；为缓解“煤改气”压力，可能由“煤改电”承担；综合来看，2020年“煤改电”用户规模下降但不显著。

一方面，北方城市煤炭资源丰富且集中供暖设施完善，在《通知》因地制宜拓展清洁供暖方式原则下，城镇及周边地区的清洁燃煤集中供暖面积将会扩大，替代原先“煤改电”供暖计划。但考虑清洁燃煤规模仍然受国务院蓝天保卫战重点地区煤炭消费总量控制和城市空气质量要求的影响，城镇地区其他清洁供暖方式将会与清洁燃煤方式并存。在《通知》原则下，农村地区选择生物质能供暖的倾向增强。生物质能供暖具备经济性和实用性的优点，但污染物排放问题仍未有效解决，生物质燃料燃烧产生的氮氧化物排放甚至高于燃煤。考虑生态环境部对空气质量存在“只能更好、不能变坏”的底线要求以及生物质能配套工程建设投入与周期，预计农村地区生物质能供暖推广力度受限。另一方面，天然气管网仍在建设中，供给能力受限。为缓解天然气供暖推进过程中出现的天然气保供和农村用气安全压力，按照以供定改原则，部分“煤改气”供暖任务可能由“煤改电”承担。综合来看，“煤改电”用户规模下降但不显著。

根据估算，2020年“煤改电”户数将减少约30万户，考虑到输电网项目投资有跨年延续性，“煤改电”规划投资减少量主要影响10千伏及以下电网改造项目规模。

二是若严格按照入户设备质量要求执行，将提高电采暖设备的采购价格，“煤改电”区域分布向京津冀、宁夏、内蒙古等电采暖设备高补贴省市区倾斜。

目前市场上电采暖设备分为四类，蓄热式电暖气、蓄热式电锅炉、空气源热泵和空气源热风机，价格从1500-25000元不等，设备质量参差不齐。北京和天津地区鼓励使用空气源热泵，最高补贴24000和25000元，基本覆盖设备采购费用，因此“煤改电”接受程度较高。其他地区设备购置补贴程度较低，一般采用较为便宜的电暖气采暖，设备费用在2000-6000元不等。《通知》发布后，若严格按照入户设备高安全性与可靠性的原则执行，采暖设备价格会明显上升，宁夏（补贴8000元）、内蒙古（补贴5000元）、河北（补贴85%费用，不超过7400元）采暖设备补贴力度较大，采暖设备价格上涨对用户造成的影响较小；而山东（补贴2000元）、陕西（补贴3000元）、河南（补贴60%费用，不超过3500元）补贴力度较小，采暖设备价格上升对用户影响较明显。

补贴取消或大概率导致“返煤”

既有清洁供暖补贴到期将对清洁取暖产生明显影响。清洁供暖补贴力度恐难维持现状，将提高各地居民年供暖成本19-35元/平方米，由此降低已完成“煤改电”用户使用设备意愿，将导致相应电网投资部分回报率变差，并造成既有投资浪费。若清洁供暖电价补贴到期，已改造地区的“煤改电”用户返煤趋势存在较大可能性。

例如，2018年国网冀北公司完成“煤改电”12.2万户，但冬季户均采暖用电仅465千瓦时。若考虑50%的“煤改电”用户返煤比例，则电网公司“煤改电”营运收入下降4000万元。若以冀北情况推算至北方地区，按照“煤改电”改造420万户测算（截至2018年底改造规模），国家电网公司“煤改电”运营收入将下降约13.7亿元。

采暖用气变化对天然气发电行业产生“利好”。随着清洁供暖重点发展方式调整为清洁燃煤和生物质能，未来“煤改气”新增和存量规模存在较大下滑预期，发电用气保障能力将相应提升，气电支撑能力将得到强化，会缓解局部供需平衡和调峰压力。近年来，受居民采暖用气增长影响，发电用气占比有所下降，天然气发电利用小时数偏低。2016年以来，受居民“煤改气”需求大幅激增，城市燃气消费量急剧上升，在国家“压非保民”政策下，发电用气占比下降0.8个百分点，天然气发电利用小时数持续保持在2800小时左右。随着发电用气保障能力增强和天然气基础设施建设推进，天然气发电机组利用小时数有上升空间。

（李海峰供职于国网新疆电力有限公司经济技术研究院，傅观君、伍声宇供职于国网能源研究院有限公司）

原标题:清洁供暖：从清洁优先转向与民生并重（政策研究）