守海：“十四五”期间应大力推动天然气立法

国家能源局党组书记、局长章建华8月13日在《人民日报》撰文谈到制定能源发展重大战略规划时提出，尽快确立“十四五”及更长一个时期的能源发展规划。在油气领域，要以放宽油气勘探开发市场准入、油气管道运营机制改革为重点，加快推动配套措施出台实施。日前，记者就此话题采访了中国石油大学(北京)油气政策与法律研究中心主任陈守海。陈守海表示，油气在我国仍有较大发展空间，“十四五”期间，要大力推动天然气立法，为《油气管网设施公平开放监管办法》提供更强有力的法律支撑，切实实现油气管网设施公平开放。

油气在我国仍有较大发展空间

记者：据了解，正在编制的能源发展“十四五”规划，一个很重要的目标和任务是壮大清洁能源产业，为实现2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%的目标奠定坚实基础。您认为这对油气行业意味着什么，“十四五”期间油气行业将面临怎样的发展前景?

陈守海：根据BP统计资料，2018年我国一次能源消费总量增加了4.2%。在总量增加的同时，核电、水电和可再生能源三项，占我国一次能源消费的14.7%，比上年增加1个百分点。这说明我国能源结构转型的力度非常大，进度非常快。到2030年还有11年，实现非化石能源占比20%的目标是完全有可能的。

与此同时，我们也看到，2018年我国石油、天然气消费总量和占比都是增加的。2018年，我国石油消费为6.412亿吨油当量，比上年增加了0.305亿吨油当量，在一次能源消费中占比由2017年的19.45%，增加到2018年的19.58%;天然气消费从2017年的2.067亿吨油当量，增加到2018年的2.433亿吨油当量，占比从6.58%增加到7.43%，增加了将近两个百分点。在这个过程中，市场份额被削减的主要是煤炭，虽然煤炭消费量略有增加(0.26亿吨油当量)，但消费占比从2017年的60.2%下降到2018年的58.2%，下降了两个百分点。

因此，我国能源结构转型的去碳化和非化石化，主要还是去煤，石油和天然气并不是打压对象。我国石油消费应该会很快达到峰值，但这主要是受我国汽车市场相对饱和、国家积极鼓励新能源汽车的影响。由于天然气相对低碳、清洁，还是我国能源结构转型过程中要积极发展的行业。国际上天然气供应充足，我国天然气资源也很丰富，探明率还很低，还有很大的发展空间。

即将成立的国家油气管网公司长远来看意义重大

记者：“改革”和“开放”是今年我国油气行业的关键词。这其中，成立国家油气管网公司作为我国油气体制改革的一项重要措施，受到行业高度关注。业界将成立国家油气管网公司视作重塑我国天然气上下游市场的重要举措，尤其是在储、运、销环节，带来的影响更为显著。对此您怎么看?有何期待和建议。

陈守海：国家油气管网公司的成立，将极大改变我国油气行业的格局，是继1998年中国石油、中国石化两大石油公司重组以后，我国油气行业最大的格局调整。成立国家油气管网公司的目的，是建立“X+1+X”的竞争性油气市场，“放开两头、管住中间”，在上游油气生产和进口领域建立竞争，使下游用户有更多选择。国家油气管网公司的定位是“运销分离”，其仅提供运输、储存服务，不参与油气市场的竞争。国家油气管网公司的成立，对于促进油气行业的竞争，无疑具有正面意义。但是油气生产投资很大，周期很长，即使放开上游生产，短期内也难以改变目前的市场格局;石油进口早已经放开，用户就是那几家炼厂，不会有大的变化;天然气进口本来就没有法律上的限制，限制天然气进口的主要是进口设施(包括管道和接收站)和市场消纳能力。国家油气管网公司成立后，基础设施公平开放，为其他市场主体参与天然气进口提供了可能。但是，想要参与天然气进口并不容易，获得境外稳定的资源供应和下游市场消纳能力都需要一个过程，并不是有钱就行的。因此，国家油气管网公司的成立，长远来看意义重大，近期影响有限。国家油气管网公司成立后，是油气行业新的垄断性巨无霸，如何防止其大公司惰性以及防止其滥用垄断地位是重要课题。

应切实实现油气管网设施公平开放

记者：请问对于能源发展“十四五”规划中油气行业管理工作重点，对于业界关注的上游勘探开发领域放开、中游管网公平开放，以及下游理顺终端销售价格，有什么样的政策建议?

陈守海：上游勘探开发领域放开，首先要尽快修订矿产资源法，至少要修订矿权登记和转让的两个条例，改变现在关于勘查开采石油天然气资源需要国务院同意或批准的规定，完善矿权管理办法，制定矿权出让和转让办法，改变上游开放“玻璃门”的现状，真正落实上游开放。目前，关于中游管网公平开放的法律层级太低，尚不能设立监管机构，也不能设定行政处罚，需要加快推进天然气立法，为中游监管提供法律依据。

下游理顺终端销售价格的关键是对居民用气由暗补改为明补，取消交叉补贴，实行两部制价格(座机费加使用费模式)，推动下游城燃管网配售分离。

记者：对于“管住中间、放开两头”的油气体制改革总体思路，您认为在能源发展“十四五”规划中应如何有效推进?

陈守海：“管住中间、放开两头”，关键是管住中间，就是要管住管网公司。但是必须强调，管网公司并不仅仅是即将成立的国家油气管网公司，下面还有省网、市网、县网甚至镇网。对管网公司的“管住”，一是管住价格，即按照允许成本和收益确定的管道运输价格，防止管网公司滥用垄断地位;二是运销分离、公平开放，必须大力推进运销分离，严格落实公平开放。国家油气管网公司的成立，仅仅在国家干线管网的层面实现了运销分离，下面各级地方管网并未触及。“十四五”期间，要大力推动天然气立法，为《油气管网设施公平开放监管办法》提供更强有力的法律支撑，切实实现油气管网设施公平开放。上游的开放多年来一直在逐步推进，包括煤层气开放、页岩气开放，国家又在新疆实行了常规油气开放试点。“十四五”期间要总结试点经验，继续扩大试点范围，推出新的矿产资源法，改革油气矿权管理制度，真正实现油气上游勘探开发的放开。至于下游，成品油销售环节已经放开，城镇燃气早已经实行招标方式授予特许经营权，已经实现了初步竞争。不过城镇燃气行业还面临价格管制、交叉补贴等问题，需要进一步研究和推动改革。