我国煤电、水电、风光电价变迁史

:整体梳理我国电价政策，详解各种电价的发展历程。

电价专题系列报告

以史为鉴，梳理电价脉络

电改带来三环节电价：2002年国务院印发《电力体制改革方案》，将电价划分为上网电价、输电电价和配电电价、终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价与上网电价联动。自此，正式形成了三环节电价结构，三者相互关联、相互影响。

标杆上网电价，现行电价体系的定海神针：电作为一种没有库存的产品，实时生产、实时消耗、动态平衡，理论上其价格可能会因为缺乏调节工具而出现极端剧烈的波动。因此，在建立起有效的电力市场并实现发电竞价上网前，对于电价的管控就成为必须，电价也呈现出极强的政策管制属性。2004年发改委规定了各地区统一调度范围内新投产燃煤机组以及部分水电机组的标杆上网电价，成为电力产业关键指标之一。

煤电标杆电价：上调多于下调，主要取决于煤价走势。自2004年首次核定后，全国性的煤电标杆上网电价共经历了12次调整，其中7次上调、4次下调，还有1次有涨有跌。7次上调全部与煤炭价格上涨有关，4次下调中有2次也明确指出是因为执行煤电价格联动。

水电标杆电价：从取消到回归。水电上网电价政策经历了标杆化、去标杆化、回归标杆化的三次调整，目前呈现为三种模式，即按照“还本付息电价”或“经营期电价”制定的独立电价、省内执行的标杆电价、以及跨省跨区送电的协商电价，部分大型水电的跨省跨区送电价格按照落地省煤电标杆电价和输电价格及线损倒推确定。

核电标杆电价：以煤电标杆为参照，过半机组低于煤电。核电标杆电价主要参考所在地区煤电标杆，通常情况下新投产机组不高于当地煤电标杆上网电价，体现了核电对于煤电的替代能力。目前，全国在运核电机组中，24台上网电价低于当地煤电标杆电价，19台高于、2台持平。

风电、光伏标杆电价：加速下调，目标平价。风电上网电价的标杆化始于2009年，历经三次下调；光伏发电在2011年开始执行标杆电价，五次下调。政策导向推动风电、光伏向着无补贴平价上网的目标加速推进。

气电标杆电价：地方自主制定，单一制、两部制并存。2014年国家发改委对三种天然气发电机组制定了相应的上网电价政策，此后全国12个省（区，市）陆续制定或调整了当地气电上网电价政策。其中，除了最早执行两部制电价的上海、浙江以外，江苏、河南也从2019年起开始执行两部制电价，其余地区仍采用单一制电价。

其他电源类型：执行标杆电价，无补贴部分参照煤电标杆。生物质、垃圾焚烧、光热发电均已制定了全国统一的标杆上网电价，其中电网和发电企业实时结算部分为当地煤电标杆电价，其余部分由可再生能源附加进行补贴。

1、三环节电价：上网、输配、销售

在研究电力行业以及业内上市公司时，电价是一个反复出现的关键词。不论是烧煤、烧气、烧垃圾的火电厂，还是截流筑坝的水电站，亦或是控制链式反应的核电站，乃至靠天吃饭的风电厂、光伏电站，所有发电企业在将不同形式的能量转化为电能后，都需要销售给自己的客户（通常是电网公司或直供电用户），以获得收入；而电网公司也要将接收到的电能，输送至下游的各类电力用户。简而言之，收入=电量×电价，因此对于电价的研究不可或缺。

1.1 电改带来三环节电价

电是工业产品的一种，但与其他所有产品的不同之处在于，电是无法储存的（在储能技术得到大规模推广应用前），即电是实时生产、实时消耗、动态平衡的，因此，电没有库存。作为一种没有库存的产品，理论上其价格会因为缺乏调节工具而出现极端剧烈的波动。因此，对于电价的管控就成为必须，电价也呈现出极强的政策管制属性。

国内电价的形成机制随着电力供求关系、市场结构的变化而多次调整。从1985年以来，我国先后实行了“还本付息电价”、“燃运加价”、“经营期电价”等多项电价政策，对扭转前期存在的缺电局面，支持社会经济建设，起到了积极作用。在1995年12月28日经人大常委会审议通过、并自1996年4月1日起施行的《中华人民共和国电力法》中，第五章对于电价做出了如下规定：“电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。”这成为上网电价、输配电价、销售电价的初步设定。

从产业链的角度，可将电力系统分为发电、电网、用户三个部分，其中电网内部可分为输电网和配电网，因此就产生了三个环节，即发电→输电、输电→配电、配电→用户。三个环节对应着四个电价，即上网电价、输电电价、配电电价、销售电价；而在目前输、配尚未分离的一体化供电格局中，输电电价和配电电价可视为一个整体。

2002年2月10日，国务院印发了由国家计委会同有关部门和单位研究提出的《电力体制改革方案》（国发[2002]5号），作为实施厂网分开、实行竞价上网的配套政策，建立了新的电价形成机制，将电价划分为上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价。上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。自此，正式形成了由上网电价、输配电价、销售电价组成的三环节电价结构。

1.2 三环节电价的构成

承接电改5号文，2003年7月3日，国务院办公厅印发了《电价改革方案》（国办发[2003]62号），对电价改革提出了近期和长期目标。长期目标是将电价划分为上网电价、输电价格、配电价格和终端销售电价，发电、售电价格由市场竞争形成，输电、配电价格由政府制定；近期目标是建立与发电环节适度竞争相适应的上网电价机制，初步建立有利于促进电网健康发展的输配电价格机制，实现销售电价与上网电价联动，优化销售电价结构，试行较高电压等级或较大用电量的用户直接向发电企业购电。方案同时对三环节电价的改革方向分别提出了相应设计。定稿后的《电价改革实施办法》（发改价格[2005]514号）在2005年3月28日由国家发改委正式印发，办法包括《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》三个部分，分别对三个电价做出详细规定：

上网电价

定义：发电企业与购电方进行上网电能结算的价格。

形成：非竞价：发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。通过政府招标确定上网电价的，按招标确定的电价执行。竞价：参与竞争的发电机组主要实行两部制上网电价。容量电价由政府价格主管部门制定，电量电价由市场竞争形成。容量电价逐步过渡到由市场竞争确定。

管理：非竞价：国务院价格主管部门。竞价：容量电价由国务院价格主管部门制定。

输配电价

定义：电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送和销售服务的价格总称。

体系：共用网络输配电服务价格、专项服务价格（接入价、专用工程输电价、联网价）、辅助服务价格。

形成：共用网络输、配电价以承担输、配电功能相对应的电网资产为基础定期核定，区域电网内共用网络按邮票法统一制定输电价，省级配电价以省为价区分电压等级制定。接入价以政府价格主管部门核定的接入系统工程准许收入为基础制定，实行单一制容量电价，由接入系统的电厂支付。专用工程输电价以政府价格主管部门核定的准许收入为基础制定，实行两部制输电价，由该工程的使用方支付。联网价以核定的准许收入为基础，分两种情况制定。没有长期电量交易的联网工程，联网价实行单一制容量电价，由联网双方支付。具有长期电量交易的联网工程，联网价实行两部制电价，联网容量电价由联网双方支付，联网电量电价是由受电电网支付。辅助服务价格另行制定。

管理：共用网络输配电价、联网价和专项输电工程输电价由国务院价格主管部门负责制定；接入跨省电网的接入价由国务院价格主管部门负责制定，接入省内电网的接入价由省级价格主管部门提出方案，报国务院价格主管部门审批。独立配电企业的配电价格由省级价格主管部门制定。

销售电价

定义：电网经营企业对终端用户销售电能的价格。

构成：购电成本、输配电损耗、输配电价及政府性基金。

体系：居民生活用电、农业生产用电、工商业及其它用电价格。

形成：居民生活、农业生产用电，实行单一制电度电价。工商业及其它用户中受电变压器容量在100千伏安或用电设备装接容量100千瓦及以上的用户，实行两部制电价。受电变压器容量或用电设备装接容量小于100千伏安的实行单一电度电价，条件具备的也可实行两部制电价。两部制电价由电度电价和基本电价两部分构成。

管理：在输、配分开前，销售电价由国务院价格主管部门负责制定；在输、配分开后，销售电价由省级人民政府价格主管部门负责制定，跨省的报国务院价格主管部门审批。

由电价结构可以看出，上网电价、输配电价和销售电价三者相互关联、相互影响。对于发电企业而言，上网电价与其营业收入直接相关，所以上网电价是我们研究的重点。

2、标杆上网电价，现行电价体系的定海神针

根据5号文等电改政策的要求，上网电价改革的方向是全面引入竞争机制，价格由供需各方竞争形成，最终目标是要建立电力调度交易中心，实行发电竞价上网。2005年的《电价改革实施办法》中提出：“在竞价上网前，除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业外，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。”其中“同一价格”就是标杆上网电价。而标杆上网电价在2004年即已面世。

2004年4月16日，国家发改委发布了《关于进一步疏导电价矛盾规范电价管理的通知》（发改价格[2004]610号），通知要求规范上网电价管理，对同一地区新投产的同类机组（按水电、火电、核电、风电等分类），原则上按同一价格水平核定上网电价；对安装脱硫环保设施的燃煤电厂，其环保投资、运行成本按社会平均水平计入上网电价。当年6月，发改委先后印发了《关于疏导华北电网电价矛盾有关问题的通知》(发改价格[2004]1036号)、《关于疏导南方电网电价矛盾有关问题的通知》（发改价格[2004]1037号）、《关于疏导华中电网电价矛盾有关问题的通知》（发改价格[2004]1038号）、《关于疏导华东电网电价矛盾有关问题的通知》（发改价格[2004]1039号）、《关于疏导东北电网电价矛盾有关问题的通知》(发改价格[2004]1124号)、《关于疏导西北电网电价矛盾有关问题的通知》(发改价格[2004]1125号)这六大区域电网的电价调整通知，规定了各省（区、市）统一调度范围内新投产燃煤机组（含热电机组）、以及部分水电机组的标杆上网电价，并对安装脱硫设备的燃煤机组给予电价奖励。自此，标杆上网电价正式成为电力产业的关键指标之一。

2.1 煤电：上调多于下调，主要取决于煤价走势

根据统计，自2004年首次核定后，全国性的煤电标杆上网电价共经历了12次调整，其中7次上调、4次下调，还有1次全国各地区涨跌不一。观察调整的原因，7次上调全部与煤炭价格上涨有关，4次下调中有2次也明确指出是因为执行煤电价格联动。

对比2004年至今历次煤电标杆电价的调整与电煤价格的变化，两者呈现高度关联性的特征。在电煤价格大幅上涨且高位运行一段时间后，就会上调上网电价；而2013年9月至2015年12月连续4次下调电价，也是因为电煤价格自2011年底开始进入了近5年的下行区间。