把握生态国土建设的着力点

国土是生态文明建设的空间载体，生态国土建设在生态文明建设中处于基础和先导地位。这些年来，我国在生态国土建设中取得显著成效，但也在某些领域面临严峻挑战。党的十九大报告对生态文明建设提出更高要求，强调“坚持人与自然和谐共生”“开展国土绿化行动”。为进一步满足人民日益增长的优美生态环境需要，加强生态国土建设应从优化国土空间开发格局、节约和集约利用资源、保护自然资源和修复生态、陆海统筹开发和保护海洋生态、完善自然资源管理制度等方面进一步发力。

生态国土建设的进展和成效

近些年来，我国生态国土建设取得较大进展和显著成效。一是进一步推动了国土空间开发优化。强化了生态国土建设的顶层设计和分领域谋划，开展重点功能区建设，实施重点战略和规划环评，积极推进生态保护红线划定和落实。二是深入开展了资源绿色开发利用。深入实施科技绿色勘查开发，持续加大资源节约和集约力度。三是有效推进了自然资源保护和生态环境治理。统筹山水林田湖草系统治理，加快推进形成数量、质量、生态“三位一体”耕地保护格局，大力进行国土综合整治，持续加强地质灾害防治，加大环境污染治理和监管执法力度。四是加快实施了海洋绿色经济发展和生态保护。持续推动海洋经济绿色转型，加大海洋生态保护力度。五是逐步完善了自然资源管理制度体系。形成了一批自然资源管理新机制，生态国土建设的法治体系不断健全。但还要看到，在某些领域仍然存在严峻的挑战，如建设用地低效利用问题依旧存在，矿产资源综合利用程度较低，自然资源管理体制尚需完善等。

生态国土建设的主要任务

按照生态文明建设总体要求，立足我国基本国情和国土资源基本特点，生态国土建设需要从以下几个方面着手：

一是优化国土空间开发格局。中央关于加快推进生态文明建设的一个重要内容和主要目标就是优化国土空间开发格局。开展国土空间规划，明确各类国土空间开发利用和保护的边界，是优化国土空间开发格局的重要源头保护手段和途径。要建立协调统一的国土空间规划体系，构建大中小城市和小城镇协调发展体系，科学设置各类保护标准和红线。

二是节约和集约利用资源。保护生态环境、遏制资源破坏和粗放无序开发的治本之策是节约和集约利用资源。要建立和实施严格的土地节约和集约利用制度体系，强化矿产资源综合勘查、保护、合理开发和利用，全面节约和综合利用矿产资源，有效调整优化能源结构。

三是保护自然资源和修复生态。要统筹山水林田湖草系统治理，着力点在于自然资源保护和生态修复。要构建自然修复为主、工程治理为辅的国土生态系统整体保护修复机制，加强国土综合整治，保护矿山环境和防治地质灾害。

四是陆海统筹开发和保护海洋生态。海洋资源是国民经济社会发展的重要基础和生态文明建设的重要领域，建设海洋强国是党的十八大以来的重大部署，要着力提升海洋资源开发能力，加强海洋生态环境的保护和治理。应坚持陆海统筹，尊重海洋自然规律，实施海洋综合管理，提高海洋生物资源生产能力，改善海洋生态环境。

五是完善自然资源管理制度。生态国土建设需要完善的制度保障。要加快和深化自然资源管理制度改革，对自然生态空间统一确权登记，加快完善自然资源有偿使用制度，对自然生态空间进行用途管制。

加强生态国土建设的对策建议

生态国土建设是惠及子孙后代的重大工程，要提高认识站位，加强系统设计，开拓生态国土建设新局面。

其一，强化源头保护。进一步落实和完善国土空间规划和用途管制制度，探索适合中国国情的国土空间规划和用途管制制度，既要增强制度对土地、海洋、矿产等空间资源的引导和约束作用，又要保障自然资源供给平衡和经济可持续发展。应系统实施《全国国土规划纲要(2016—2030年)》，加强督察和信息公开，做好省级国土规划编制，加快探索“多规合一”规划编制模式，开展新一轮土地利用总体规划编制工作，加快推进村级土地利用规划的编制和实施，将空间管理扩大到所有自然生态空间。进一步健全国土空间开发保护，管控性、建设性和激励性措施三管齐下，进一步加强国土全域分类和分级保护，生态红线以内自然生态空间严禁占用，生态红线以外自然生态空间限定使用。严格实施耕地保护制度，不断完善占补平衡制度，不断减少占补不平衡的情况，对未利用地的开发严格控制。对破坏生态环境的自然保护区内的勘查开发项目要坚决退出，不断完善退出补偿机制。总结吸取经验教训，强化技术指导，不欠新账、还清旧账，增强矿山地质环境治理的可行性和可靠性，加强矿山地质灾害的预警工作。继续坚持陆海统筹，科学编制实施海岸线保护和利用规划，控制围填海计划，划定自然海岸生态红线。合理控制海洋开发强度，点上开发、面上保护，在适宜的海洋区域发展质量效益型海洋经济，培育做强海洋战略性新兴产业，科学合理保障海洋生物制药、深海产业和海水综合利用等产业的用海需求，采取有效措施转型升级传统养殖业和捕捞业。增强海洋生态空间保护，保护典型海洋生态系统，加强陆源污染治理和督察，严格控制陆源污染物排海总量，治理海洋环境污染，综合整治海域海岛，修复海洋生态环境，以重点工程为着力点，加强海洋生态廊道和生物多样性保护网络的构建，建设海洋强国。

其二，加快转变资源利用和管理方式。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要转变资源利用和管理方式，提高全要素生产率，最大程度发挥国土资源综合效益。不断完善市场机制，使市场在资源配置中起决定性作用，促进资源合理流动和优化配置，建立健全多主体、多渠道、多方式的资源配置机制，打破资源供给垄断，支持新技术、新产业、新业态、新模式发展和传统产业优化升级，激发市场主体活力，大幅提高资源节约集约利用水平。更有效地发挥政府的宏观调控作用，增加有效供给，增强供给结构随需求变动的调整能力。科学设置土地资源有效利用的标准体系，改革土地使用制度，加强全过程管理，合理控制土地开发强度，提高综合利用效率，实现集约高效的土地资源利用方式。加快出台闲置土地处置细则，明确闲置土地的处置程序。有效引导企业投资方向，减少低水平重复建设。不断完善矿产资源节约和综合利用标准，科学制定矿山资源利用红线，守住重要矿产资源安全底线。改革油气勘查开采体制，实现能源结构优化。

其三，加快科技创新步伐。贯彻落实创新驱动发展战略，加快推进国土资源科技创新。以国家重大需求为着眼点，在前沿基础研究、重大原创成果、关键支撑技术等方面实现突破，抢占战略制高点。以遥感监测、全球定位和地理信息系统技术为基础，加快构建和不断完善国土空间监测技术体系，动态监测能源资源开采、地质灾害、气候变化、土地利用覆被变化、耕地、地表和地下水状况等，全面掌握动态变化，提高科技对自然资源调查评价、资源节约集约利用、耕地保护、土地综合整治、地质环境治理和地质灾害防治的支撑力度。加快建设互联互通的基础信息共享平台，借助信息技术，科学化管理国土资源。加快“国土资源云”建设，营造高效集约的国土资源信息化安全运行环境，构建基于大数据和物联网的决策服务体系。加快建设“智慧国土”，增强国土资源管理、自然生态监管等的智慧化水平。在工程化和生态化方面，加强耕地质量提升和荒废土地利用的研发，加快推广生态环境友好型的勘查开发技术。

其四，加强法治和政策保障。深化体制机制改革，加强生态国土建设的法治和政策保障。在国土资源领域，梳理与生态文明建设不相适应的法律法规和政策文件，研究修订完善有关生态国土建设的土地管理、矿产资源、海洋、测绘地理信息、地质调查等领域的法律法规。按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，继续推进自然资源管理和生态监管制度改革。进一步完善生态国土建设的政策体系，强化理论探索和建设实践，加大自然资源保护和生态监管的投融资力度，强化市场监管，构建和完善促进生态国土建设的激励机制。

(作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所、生态文明研究智库)