光伏项目道路及送出线路用地的法律风险要点

:编者按：中伦律师事务所郝利律师团队总结了长期从事光伏电站项目开发建设、投资并购和争议解决相关法律服务的实践经验，特推出光伏电站用地疑难法律问题系列解析文章。本文作为系列文章的第四篇，重点分析进场、检修道路和送出线路的用地性质，介绍相关的特殊用地规则，供相关人士参考和指正。

光伏项目的进场、检修道路及送出线路是项目整体不可或缺的部分，就进场与检修道路而言，大体可以分为光伏项目场内与场外两部分，场内道路还包含光伏方阵场内道路和其他场内道路。根据现行规定，道路所处的位置不同，用地规则也不同，需要分别进行分析。

一、光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地

根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号，以下简称“11号文”)第3.1项的规定，光伏方阵场内道路属于光伏方阵用地。因此，光伏方阵场内道路应适用光伏方阵用地的相关规定。

结合《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文”）的规定，项目方需要区分光伏项目的具体类型：

（1）对于普通项目而言，普通光伏项目使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，用地允许以租赁等方式取得，其他用地部分应当办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均应当办理建设用地审批手续。

（2）对于光伏扶贫及复合项目而言，利用农用地布设光伏方阵可不改变原用地性质。

二、光伏方阵外的其他场内道路应按照项目性质区分管理

根据“8号文”的规定，对于普通项目而言，光伏阵列区以外的道路原则上均应当按照建设用地管理并办理相关的手续。而光伏扶贫项目与光伏复合项目场内道路可按农村道路用地管理，根据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）的规定，农村道路属于农用地，故无须另行办理建设用地转用手续。

三、进场道路尽量使用原有农村道路，合作共建时需关注道路性质

对外进场道路、运营期检修道路等为永久用地，原则上需要按照建设用地进行管理。不过，实践中较多采用租用、共用农村道路、防火通道等作为进场、检修通道的做法。如前所述，农村道路为农用地，故使用原有农村道路时，仅需支付相对应的使用费，但项目公司应注意核查农村道路手续是否完备，签订道路使用协议的主体是否享有权利等。

如项目进场道路采用新建道路的方式，则首先需要明确道路的性质，一般而言，新建道路可以作为农村道路或农村公路。若为农村道路，其权利主体通常为村集体，项目公司应当与村集体签署合作共建协议，并由其按照《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》的要求办理设施农用地备案；若为农村公路，则权利主体一般为乡级人民政府或县级人民政府交通局等有关部门，项目公司应与其签署合作共建协议，并及时核查农村公路项目的审批文件。此外，建设农村公路可能涉及征地问题，项目公司应确保政府部门已针对公路用地完成征地工作。

在实际使用过程中，项目公司应及时足额支付道路使用费，因项目建设运营等原因导致道路受损的，需按照协议要求进行修复，避免发生争议。

综上所述，光伏项目场内及进场用地的分类管理如下图：

四、场外送出线路用地原则上应当按照建设用地管理，但各地存在“以偿代征”政策

根据《土地管理法》及“11号文”等规定，杆塔基础用地为永久用地，应按照建设用地管理，其面积按基础外轮廓尺寸计算，涉及农用地的，还需办理农用地转用手续。

不过，在实践层面存在“以偿代征”的模式，即一次性给予相应补偿，不再另行组织征地。但是，采用此种模式的前提是项目当地存在明确的规定，或项目地发改委、国土部门明确以书面函件的方式予以确认或批复。例如，2008年5月1日起实施的《江苏省电力保护条例》规定，“架空电力线路走廊（包括杆、塔基础）和地下电缆通道建设不实行征地，电力建设单位应当对杆、塔基础用地的土地承包经营权人或者建设用地使用权人给予一次性经济补偿”。《甘肃省发改委关于加快甘肃电网发展若干意见的通知》（甘政办发〔2009〕86号）规定，“对输电线路走廊（包括杆、塔基础）占地只作一次性经济补偿，不办理征地手续。”《青海省发展改革委等部门关于加快我省电网建设若干政策措施的通知》（青政办〔2010〕145号）规定，“对输电线路杆塔基础占用的点状用地，给予一次性补偿，并不再办理征地手续。”

对于送出线路用地是否可以采取“以偿代征”的模式，项目公司应根据实际情况，对当地的规定进行调研，必要时直接向发改委及国土部门进行咨询。

中伦所杭州办公室实习生金冲对本文也有贡献。