美国铀产品进口232调查始末

　　2018年7月，美国商务部以铀产品大比例进口威胁美国国家安全为由，发起历时九个月的“232调查”。2019年4月，商务部将调查结论提交给总统办公室。7月12日，白宫以备忘录的形式发布声明，特朗普总统不认为当前大比例铀产品进口威胁美国国家安全，意味着美国将不会采取配额（quota）和/或加征关税（tariff）的方式调节铀产品进口比例。

　　美国以国家安全之名对铀产品进口发起的232调查，表面上看是一种贸易保护行为，其背后更多的则是美国铀矿生产商和核电企业的一次利益博弈，从这个角度看，铀产品232调查的结果并不意外。

　　铀矿企业请愿贸易保护

　　受福岛事故和二次供应量增加等因素影响，近年来国际天然铀供需差不断加大，铀价持续低迷，一度曾跌破20美元/磅，与2007年高位时的130多美元相差6倍之多。

　　自2017年以来，Cameco和哈原工等主要供应商先后进行了较大规模的减产，仍难挽市场颓势，铀生产商普遍经营困难。美国国内铀矿规模较小，成本偏高，2011年后多个高成本铀矿先后关停。

　　2018年1月16日，美国两家主要天然铀生产企业Energy Fuels和Ur Energy根据美国《贸易扩展法案》(Trade Expansion Act) 第232条款向美国商务部提交调查请愿，要求调查铀产品（包括天然铀和铀加工产品）进口对美国国家安全的影响。两公司在请愿书中指出，美国目前约40%的铀进口依赖俄罗斯和哈萨克斯坦，这些国家的铀矿开发商获得了大量政府补贴，对美国企业造成了不公平竞争，且这一趋势仍在加剧。

　　两公司认为，美国大比例进口铀产品对国内铀矿企业造成了巨大冲击，国内铀生产商的供应份额从1989年的49%降到了目前的5%，他们认为天然铀过度依赖国外供应可能会威胁美国的国防和能源安全。

　　两公司要求商务部调查铀产品进口对美国国家安全的影响，并评估通过政府行政职权调整铀产品进口比例的可行性，其建议举措是通过进口配额的方式调节美国铀产品进口比例，使国内铀产品达到25％的市场份额，同时美国联邦公用事业和相关机构（主要是军方）应采购国内生产的铀产品。

　　两家铀矿企业在其232调查请愿书中亦提到中国，称“中国每年都向美国出口分离功，伴随中国核电发展放缓，过剩的铀浓缩产能未来将以低浓铀形式进入美国”。根据美国能源信息署（EIA）的统计数据，2015年中国向美国出口铀浓缩服务仅318吨分离功，2016-2018年从中国进口分离功的数据未公开，乐观估计应在几百吨范围内，而2018年俄罗斯和URENCO（荷兰、英国、德国联合成立的铀浓缩公司）三国的供应量分别是3473吨和5852吨分离功。显然，两家铀矿企业对中国铀产品进口的指责和担忧并无依据。

　　2018年7月，美国商务部宣布正式立案铀产品进口232调查，调查内容涵盖从采矿到铀浓缩、国防军事用铀，以及核电需求用铀等，经过9个月的调查后，商务部向白宫提交了调查结果，但未对外公开。

　　232调查的法律依据是美国1962年颁布的《贸易扩展法案》，但对于如何判断是否影响国家安全，并无明确标准，在实际操作过程中，商务部具有较大的自由裁量权。对于铀产品而言，天然铀的确关乎国家战略核力量，因此可在很大程度上影响国家安全。然而，以美国的核弹头和铀产品储备，加之其天然铀主要由邻国加拿大供应，即使天然铀对外依存度超过90%，对国家安全的影响仍微乎其微。

　　对于两家企业提出的进口配额政策建议，首先配额方式存在操作难度，比如四分之一的国内配额如何分配给各核电业主；其次美国目前的天然铀产量仅240万磅（U3O8），如果份额提高至25%，需将国内产量提高5倍至1110万磅，这在短期内几乎难以实现。

　　另一方面，如果美国采取配额政策，将对国际天然铀市场造成影响。美国扩大国内铀矿产量，将会在美国内部形成半封闭市场，从而进一步扩大Cameco和哈原工等主要供应商的供需差，有可能导致国际铀价进一步下跌。正因如此，在232调查期间，加拿大政府和企业以及哈原工先后游说美国政府。

　　迎合铀矿企业的请愿诉求，美国政府可采取的另一举措是加征铀产品进口关税，以提高国内铀产品的成本竞争力，这也是业界普遍预期的政策举措。2017年，美国对钢铁和铝产品开展的232调查，最终就采取了加征关税措施。然而，不管是进口配额还是加征关税，无疑都会提高美国核电企业的燃料采购成本，这对本就岌岌可危的美国核电而言将无异于雪上加霜。

　　核电企业面临经营困境

　　美国核电装机全球第一，年发电量占比接近20%，是美国最大的零碳电源。然而，近年来美国核电面临严峻的经济性挑战。美国核电约有54 GWe的装机容量分布于受管制市场，另外45 GWe的装机容量则处于开放的非管制市场中，运营商面临激烈的竞争。

　　一方面是价格低廉的天然气，另一方面则是能够优先接入电网并享有补贴政策的风电，美国政府对风力发电给予22美元/MWh的税额补贴，而且允许风力发电优先并网。

　　2017年，美国爱德华国家实验室曾开展《美国核电面临的经济性挑战》专题研究，对美国77台核电机组（共99台，其余缺少数据）的运营成本和上网营收进行了详细对比，结果显示其中63台机组在2016年亏损运营，大部分机组的亏损额位于15美元/MWh以下（约每度0.1 RMB）。

　　研究认为，美国核电经济性的下降并不是核电本身的原因造成的。美国核电运行成本自2012年之后一直在下降，而负荷因子长期保持高水平，2016年平均为92.1%。美国2016年核电平均度电成本约0.28RMB，处于较低水平。美国核电盈利下降的主要原因是电力市场失效，美国电力市场尤其是开放电力市场聚焦于短期的边际成本（主要指运行成本，气电运营成本低），未体现发电厂的真实固定发电成本。

　　正因为此，自2013年以来，美国已经有7台核电机组在寿命期内提前关闭（premature closure）。改善核电的经济性只能依靠于政府的特定政策。2016年，美国伊利诺伊和纽约州先后通过立法对核电提供补贴，补贴额大于15美元/MWh，可使州内核电扭亏为盈避免提前关闭。2019年，新泽西和俄亥俄州也通过类似的法案，为州内核电站提供补贴。

　　在此情况下，如果美国政府通过232调查加征铀产品进口关税或者增加国内高成本产量，都将提高美国核电企业的燃料采购成本，进一步加剧核电的经营困境。据美国核能研究所测算，在铀产品25%配额情况下，每年将给美国核电机组造成5-8亿美元的附加成本，平均到度电为0.65-1美元/MWh。正因为此，在232调查期间，美国核电业界多次向政府提出反对意见。

　　特朗普就任美国总统后，在2017年6月份宣布了一项关于促进和扩大美国核电的倡议，要求能源部完整评估美国核电政策，并寻求新举措复兴核电这一关键能源。

　　从特朗普在232调查结果备忘录里提到的这一点，不难看出，在保护核电和保护铀矿企业之间，前者的重要性显然更大。所以，虽然冠以国家安全之名，也符合特朗普政府奉行的贸易保护主义，但保护本国铀矿企业意味着损害核电利益，两权相衡，铀产品232调查只能不了了之。（文 | 毛继军　作者系核能行业观察者）