西北能源监管局发布报告：三省份油气规划应查漏补缺

陕西、宁夏、青海三省份油气资源丰富、管网设施发达，是国家西气东输、北气南送等多条重要战略性气源通道的枢纽。其辖区内有中国石油长庆油田、青海油田，中国石化大牛地气田，陕西延长石油集团，中国石油西部管道公司，中国石油北方管道公司，陕西燃气集团等多家大型油气生产管输企业。

前不久，西北能源监管局开展陕西、宁夏、青海三省份石油天然气规划实施情况中期评估监管并发布报告，总结规划执行情况、存在的问题，并提出建议。

部分指标实施情况不理想

报告称，三省份油气规划部分指标与规划目标存在较大差距。

陕西2017年7月印发油气“十三五”发展规划，是三省份唯一的油气专项规划。目前，该省中期规划目标整体完成情况较好。其中，新增探明石油储量、原油产量(含长庆省外产量)、天然气一次消费比例、城镇人口气化率等目标均完成;新增天然气探明储量、原油加工能力、天然气消费量等目标接近完成;天然气产量(含长庆省外产量)和在陕天然气产量、在陕原油产量与规划目标有较大的差距。

宁夏结合其发展实际，制定了能源发展“十三五”规划。目前，该区宁夏石油消费量和天然气消费量两个指标年均增长率超额完成规划目标;石油生产总量目标与规划差距较大。

青海将国家规划相关内容纳入省级能源发展规划。目前，当地中期规划完成情况较目标也有差距。其中，探明石油储量年均增长率虽未达到省规划目标，但超过国家规划目标;探明天然气储量年均增长率未达到省规划目标和国家目标;原油产量年均增长率未达到省规划目标，超过国家目标;天然气产量年均增长率未达到省规划目标和国家目标;石油消天然气消费比重较好完成目标，特别是天然气气化率提前两年完成。

部分规划内容不符合实际

报告认为，三省份油气规划的部分内容，存在不符合当地实际的问题。

规划约束力不强。省级规划由各省能源行业主管部门制定，但油气生产企业主要是央企，省级能源主管部门缺乏有效手段约束央企完成目标。

部分省份个别规划目标过于超前或保守。如陕西规划在2020年建成大型地下储气库，接近全国规划总增量，但实际未开展相关工作，且基本无法实现;青海规划提出，2020年“石油和天然气消费量占能源消费总量的比重”达17%，这一约束性指标低于2015年实际比重18%，不符合我国有关大幅提升天然气消费比重的战略目标任务，也不符合该省实际。

储气设施建设内容有待增补。国家天然气规划中大部分目标为预期性，仅地下储气库工作气量为约束性目标。随着加快天然气产供储销体系建设相关政策出台，部分省份未及时对储气设施建设提出更加具体明确的指标、目标及任务。

部分规划内容落地不理想

报告同时表示，三省份油气规划的落地情况不理想。

天然气产量增幅未达预期。“十三五”期间，陕西、青海规划天然气产量增速分别为3.41%和10.39%，目前实际增速仅为1.54%和2.43%，远未达到目标预期，一定程度影响供气安全。

储气调峰设施严重不足。除陕西外，宁夏、青海基本没有储气设施。“十三五”期间，陕西已建成的储气设施年均增长率178.5%，但仍远未达到上中下游储气设施占年销售量合计16%的国家要求。冬季保供期，三省份都出现不同程度的供应紧张。

管道互联互通有待加强。随着天然气产供储销体系建设工作的开展，国家级管网互联互通加强，但国家管网、省级管网和气源企业所属管网之间的互联互通仍不充分。

面临技术机制等多重制约

报告显示，三省份油气规划落实不到位，是因为面临各种瓶颈。

勘探开发难度和风险大。近年来三省份油气勘探目标已逐步从常规油气藏走向非常规领域，尤其是对致密油气资源的探勘开发，使得部分区块油气资源探明率提升较慢。

地质理论认识尚需深化。陆相页岩气成藏及富集理论研究和勘探开发关键技术还须深化，地质评价技术有待进一步量化。陕西油气规划提出，到2020年新建20亿立方米非常规天然气产能，产量达15亿立方米，但目前产能建设滞后。

新的安全环保法规对油气勘探开发提出更严格要求，延缓了部分项目的建设进度。如油气钻井泥浆不落地的规定，导致陕西榆林年初在定边、靖边、横山部署的探井、开发井无法实施。

油气区块重叠问题日益突出。鄂尔多斯盆地蕴藏石油、天然气、煤炭、煤层气、岩盐、铀矿等多种矿产资源，存在矿产资源区块重叠问题，影响了勘探开发部署方案的制定。

天然气价格市场化机制未充分形成。近年，我国天然气价格市场化改革取得长足进展，但市场化程度仍有待提升，天然气价格传导机制不畅、储气调峰价格未明确，让相关企业缺乏建设储气库的积极性。

项目手续办理周期长。三省份在落实“十三五”油气规划过程中，普遍存在施工手续办理周期较长的问题，各种立项前期手续涉及审核部门和层级较多，办理周期长、协调难度大。

建议因时因地调整规划

报告还针对三省份油气规划的落实，提出了相关建议。

建议完善油气发展规划基础工作。建议三省份抓住当前“十三五”中期规划补充及调整的有利时机，完善已发布的能源规划及油气专项规划，修订或调整规划中的预测数据及目标任务。

建议加强国家规划与地方规划的统一协调。一方面，建议国家在制定、修订规划时能结合各省份实际情况，进行具体的量化指导或量化范围指导;另一方面，各省份要考量本省份指标目标在国家规划目标中的占比变化趋势，在制定具体产量、消费量目标时，实现国家与地方规划的统一。

建议出台支持低品位油气勘探开发的优惠政策。随着我国油气资源品位劣质化加速，储层物性不断降低，未来勘探开发难度和风险加大。建议国家就低品位、低渗透油气田勘探开发给予资源税、消费税方面的优惠。

建议制定探矿权重叠区域管理办法。建议国家能源局加强与相关部门的沟通，以鄂尔多斯盆地区块管理改革为例，通过制定盆地各类矿产资源勘查开采的统一规划，带动矿产资源勘查开采区块管理制度的根本性变革。

建议推进管网设施互联互通。建议国家尽早组建运营国家油气管网公司，实现天然气管网第三方公平准入，加快推进省属天然气管网互通互联，以及跨省份域之间天然气管道联络线建设，多方引进天然气气源，增强天然气供应保障能力。

建议完善配套政策体系，促进天然气储气调峰设施建设。建议价格主管部门进一步理顺完善天然气价格体系，建立储气调峰价格机制，采取峰谷差价、可中断气价、天然气直供、财政补贴等措施，解决储气调峰气价倒挂等问题。

建议推进油气矿权区块流转试点。目前，中石油已率先开展企业内部矿权流转工作，并取得较好成效。建议国家在“十三五”中后期全面开展不同企业之间的油气区块流转试点，研究不同所有制企业之间油气区块流转的可行性和具体操作办法。