取消油气勘探开发外资限制意义何在

油气勘探开发对外资的限制取消了。但这一政策的落地还差关键一步：矿权出让、流转政策尚未出台。

国家发改委、商务部6月30日发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2019年版)》中，取消了石油天然气勘探开发限于合资、合作的限制。

这是中国首次对外资全面开放油气上游领域。BP、壳牌、道达尔等国际石油公司对此都表示欢迎。不过，外资要想真正在中国独立勘探开发油气资源，还需要一系列配套政策才能实现。

中国原油产量自2015年达到峰值2.15亿吨后便陷入增长瓶颈，2016、2017和2018年连跌三年。2016年，中国原油产量为1.996亿吨，是2011年以来首次降至2亿吨以下。2017年中国原油产量下降为1.92亿吨，2018年中国原油产量进一步下降至1.89亿吨。

中国天然气产量2001年来持续保持增长，从2001年的303亿立方米一路增长到2018年的1610.2亿立方米，但增速一直不高且波动较大。

中国于2017年成为世界最大原油进口国，2018成为世界最大天然气进口国，油气对外依存度逐年递增。根据中石油集团的数据，2018年中国石油消费量6.25亿吨，进口量4.4亿吨，对外依存度69.8%;2018年中国天然气消费量2766亿立方米，进口量1254亿立方米，对外依存度45.3%。

从中国政府的角度，积极鼓励外资在华勘探开发，有助于提高中国的油气自给率。但从中国的地质情况以及中下游的市场环境来看，上游的资质开放很难成为一剂增产强心针。

落地尚需配套政策

开放上游勘探开发资质是本轮油气体制改革的目标之一。此次负面清单删除外资勘探开发油气资源必须合资合作的限制，是对2017年发布的《中共中央国务院关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》)的落实。

《意见》称，要实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制。在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

负面清单现在已明确删除了限制，但外资企业拿到油气区块矿权的路径尚不清晰。多位业内人士对《财经》记者表示，如果后续不出台配套文件规范油气探矿权和采矿权出让、流转的操作细则，负面清单删除限制就没有意义。

“未来，外资企业获取油气矿权是向相关部门申请，还是参与公开的竞争性招标，如今还在讨论之中。”某石油央企内部人士对《财经》记者说。

中国油气勘探开发由“三桶油”和延长石油四大国有石油公司垄断，此前只是在新疆和页岩气领域进行了开放试点。新疆在2015、2017年举行了两轮常规油气区块的公开招标出让，页岩气探矿权的公开招标出让则早在2011年就开始实施。

上述两大试点都仅限于中国企业范围内，外资企业被拒绝在门外。如今，外资企业的限制取消了，但是现实的情况却是：大部分油气区块都已被三桶油握在手中，其他企业想获得区块的探矿权，就需要三桶油退出，多年来，这都是一块难啃的硬骨头。

新疆两轮公开招标的区块除柯坪北外，都是三桶油退出的区块，业内人士认为这些区块多为难以开发的区块。 “此前公开出让的区块多不为三桶油看重。推测在目前的经济技术条件下开采价值应不太高。” 自然资源部油气资源战略研究中心原研究员、教授级高级工程师岳来群对《财经》记者表示，中国本土要想获得更多的油气产量，还需要加大改革力度，完善区块退出机制与矿权流转机制，才能吸引更多的私企及国际油公司加大投入。

三桶油内部的矿权流转已开始松动。中石油和中石化近期在内部进行了区块流转，内部盘活油田板块的矿权、储量、技术等资源资产。

中海油曾对中国海上油气开发具有专营权，此次负面清单取消限制后，“我们的专营权就没有了，未来外资是否还会跟我们合作不好说。”中海油相关人士说。

IHS Markit 中国油气上游研究副总监朱坤锋告诉《财经》记者，在国际上，油气投资者一般通过产品分成合同，矿税制合同，或者服务合同获得油气开发收益，资源国通过产品分成，征收矿税或者拥有开采所得油气来获得油气资源的收益。国际油气投资者通过这些油气合同投资资源国油气勘探;很多国家都不要求与国家石油公司合资或者合作参与该国的油气勘探。中国此前一般采用产品分成模式，且必须要与中国国家石油公司合资或合作。

“此次将上游完全开放给外资公司，改革力度非常大。”朱坤锋说，“未来就看配套政策何时落地了。”

对外资的吸引力有多大

业内人士的共识是，中国陆上常规油气开发没有大增产潜力，对于外资来说，主要的兴趣点应该是海上尤其是深海的油气资源，以及非常规油气资源。

尽管配套政策尚未落地，但国际石油公司纷纷对负面清单删除限制表示欢迎。BP、壳牌和道达尔在接受《财经》记者采访时均对取消限制做出了积极、乐观的评价。

不过，也有国际石油公司人士对此表示谨慎。该人士表示，外资的兴趣取决于资源情况。“在限制取消之前，我们已经跟中国的国家石油公司一起勘探过区块。”中国地质条件复杂，除了要有资源，更重要的还要有经济开发价值。

此前积极引入外资的页岩气勘探开发领域，壳牌、康菲等国际石油公司与中国公司合作勘探开发页岩气之后，并无收获，相继退出。

壳牌于2013年与中石油签署产品分成合同，在四川盆地富顺—永川页岩气区块勘探开发页岩气。2016年，壳牌宣布出于经济效益的考虑，停止继续投资与中石油合作的四川页岩气项目。

继壳牌之后，BP与中石油签署了页岩气勘探开发的产品分成合同。但今年以来也传出BP有意退出该合同的消息。“BP赌了一把页岩气，但却空手而归。”接近中石油和BP的业内人士对《财经》记者说，“外资对中国油气开发的兴趣与中国政策的松紧无关，关键是硬实力的问题。目前来说，即使放手外资公司来勘探开发，他们的工程技术也不足以支持应对中国复杂的地质条件。所以，此前很多国际石油公司都把在中国的上游部门裁撤了。”

朱坤锋分析说，中国的石油资源偏成熟，天然气开采面临复杂的地质条件和地面限制，导致与世界其他主要产油国相比开发成本偏高。从中国政府的角度来看，积极鼓励外资在华勘探开发，有助于提高中国的油气自给率。但对外资来说，吸引力如何还要看配套政策以及中下游的市场环境。