天然气市场化改革—来自国际经验的关键洞见和给中国市场的启发

翻译：Mirakuru＠ERR能研微讯团队

编辑：Yeti＠ERR能研微讯团队

2019年5月17日，国际能源署发布《天然气市场化改革—来自国际经验的关键洞见和给中国市场的启发》，在此ERR能研微讯研究团队对执行摘要进行了翻译，分享给大家，欢迎转发扩散！

执行摘要

全球天然气供应和消费正在迅速增长，这一趋势预计将持续几十年。新一轮的市场改革也在全球范围内出现，越来越多的天然气由天然气指数定价。中国正在进行的天然气市场化改革引起了全球关注。成功的改革不仅有利于中国天然气工业，也有利于全球天然气开发。

2000～2040年选定的国家和区域天然气消费量

2005～2017年，天然气定价的演变（按区域划分）

本报告回顾了其他国家成功实现天然气市场化的关键洞见，并探讨了在中国应用的影响和经验教训。在以市场为导向的自由化改革方面，可以从欧洲和美国的经验中吸取许多教训，这些经验有助于降低中国正在进行的改革中的试错努力成本。

1、中国的天然气市场改革

中国在天然气市场化改革方面已经取得了重大进展，包括减少价格管制、第三方准入（TPA）和持续的基础设施拆分等。天然气市场改革的核心目标是增加天然气供应商和消费者在市场上的竞争，从而确保资源分配更加有效。旨在搭建市场价格指数，为此中国还成立了天然气交易中心。

由于中国尚未建立完全市场化的制度，天然气价格仍在很大程度上受到城市门站价格的约束。上游竞争仍然有限，基础设施系统（管道和液化天然气（LNG）终端）的互联也阻碍了全面的第三方准入。地管道系统的复杂性仍然是天然气改革面临的另一个挑战。与美国和英国的天然气市场化改革类似，长期合同和其他利益重新分配需要在向开放市场过渡期间加以管理。

天然气市场的开放在不同国家以不同的速度展开，各国的市场基本面也不同－－从自给自足到净进口国，从成熟到增长的市场。然而，这些进程都是从促进竞争和市场流动性以造福最终用户的同一共同目标出发的。中国可以借鉴其他国家的经验，特别是在制定政策工具以克服可能阻碍建立公平和正常运作的市场的障碍方面。

2009～2018年 中国天然气产量和消费量

2006～2018年中国天然气进口情况

2、适当的市场设计至关重要

适当的市场设计将有助于更迅速地建立一个公平和有效的市场。中国目前的天然气市场条件和规模是独一无二的；没有现成的经验可以直接复制。尽管如此，总部设在美国的有形贸易中心和以欧洲为基础的虚拟贸易中心框架已经成功开发，可能提供重要的经验教训，可适用于中国的天然气市场改革。例如，建立几个省级虚拟中心可能是正在进行的电网分拆改革的＂低垂果实＂。市场结构和市场安排的成功设计与建立独立的天然气管道网络公司同样重要。

应鼓励试行本地市场中心。在这种情况下，为了进一步实现市场化改革，采用＂摸石头过河＂的方式将是很重要的。通过主要消费或供应各省建立的最初试点市场中心，中国可以吸取宝贵的经验教训，适用于全国市场中心的发展，并形成国际上可接受的、面向市场的价格指数。正如国际市场所表明的那样，各部门和区域的发展速度可能不均衡。

创建一个天然气枢纽

NGPL系统图

亨利枢纽基础设施

3、使第三方可以使用基础设施

对天然气管道和液化天然气终端采取运输和商业销售活动的分离是第三方准入的前提。中国目前正在对这一基础设施进行所有权分拆，这可以利用适当的政策工具为公平的第三方准入铺平道路。

界定独特的＂托运人＂和管道运输服务作用，可以公平和有效地利用管道基础设施，并增加市场参与。锚地托运人可以帮助解决现有的长期合同问题，也可以帮助加快新管道的建设。托运人应获得许可证，并由监管机构直接监督。

建立容量分配机制（CAMs）和拥塞管理机制（CMPs）很重要。此外，应将某些开放季节能力分配给市场新来者，以促进竞争。需要使用容量分配机制来定义主访问的规则。还可以引入二级容量市场，以优化输送系统容量的使用，从而赋予系统用户自由交易天然气输送能力的权利。需要制定关税制定规则、标准合同、天然气规格和调度安排。在托运人不使用其在网络中预订的容量时，需要引入拥塞管理机制来管理实际容量问题，还可以管理合同拥堵。

制定简单而明确的管道关税将有助于鼓励更多的新入港托运人。在中国，采用美国和欧盟（EU）的方法相结合可能更合适，比如基于距离的干线关税和当地地区市场的单一关税。还需要建立关税审查机制和相关监管准则。

管道互连对于促进第三方准入非常重要。考虑到目前的形势，我国天然气管道的快速发展及其互联方式的改善，将有助于加快第三方准入的发展。

4、以市场为中心

透明度和数据的提供对于在市场参与者之间建立信任至关重要。这是防止托运人之间歧视、鼓励准入和竞争以及确保市场有效运作的一个关键因素。

美国和欧洲联盟在信息透明度方面的经验可以为中国提供有益的经验和教训。例如，在分拆过程中，将需要管道运营商提供相当程度的信息披露。

对价格管制的放松应以建立透明的价格指数为目标。建立天然气枢纽（或交易所）是建立透明价格信号的关键，价格指数的发展在整个市场上具有广泛的影响力。随着枢纽流动性的成熟，可能会开发金融工具，并吸引更多的参与者进入市场，这对卖家和买家都有利。衍生期货产品是成功建立现货市场后的下一步。

5、上游部门市场化

中国必须建立一个上游天然气供应具有竞争力的开放天然气市场。今后向非国有企业提供更好的“种植面积”以及数据，将有助于促进上游竞争。建立现有天然气资源的交易机制将有助于更快地加快额外的产量。页岩气、沼气、煤层气和氢气都是多样化的资源，有可能鼓励更具竞争力的上游供应。

需要研究如何利用国际公司在上游部门的作用，为天然气市场提供更多的上游竞争。液化天然气还将发挥在短期内对上游部门多样化发挥重要作用，特别是在码头第三方准入进展顺利的情况下。

另一种办法可以是强制性气体释放方案，在这种方案中，任职者被迫以双边方式或通过拍卖将其部分供应转售给竞争者。为了提高市场透明度，拍卖将是首选机制。上游竞争可以在上游部门开放之前实现。下游用户，如大型工业用户的直接参与，也有助于通过增加市场参与者的数量和活动来促进市场自由化改革。

6、加强监管机构的作用

监管机构的独立性对于任何成功市场的关键因素都是必要的。在推动天然气市场自由化的过程中，政府是市场变化的主要推动力。天然气市场自由化的任何进展也在很大程度上依赖于执行，为此，监管机构的作用至关重要。

随着中国天然气行业逐步市场化，监管能力需进一步提高。监管能力的提高将有助于保护市场规则，提高市场透明度，确保中国天然气市场价格信号的客观性。

7、管理过渡过程

成功有效地管理过渡进程对整个改革进程至关重要。市场或许能够通过逐步变化来更好地处理价格管制的放松问题。任何变化，无论是否剧烈，都应该提前制定并向市场发出信号。过渡进程必须考虑如何建立适当的机制，处理长期合同，巩固改革成果。鉴于市场化和枢纽发展是漫长的过程，决策者必须顽强和坚决，以便成功地进行改革。

8、加强国际合作

国际合作不仅有助于从其他法律规定总吸取教训，而且有助于发展一个更加透明和公开的决策进程，以增强国际投资者的信心。这将鼓励外国公司提供更多天然气到中国，并在市场上发挥更积极的作用。这本身就是市场化改革的一个重要目标。