范必：天然气开采登记制度非常野蛮

　　“2014中国(北京)国际能源峰会”于7月28-30日在京举办。国务院研究室综合经济司司长范必在演讲中表示，从全产业链角度推进能源市场化改革，就可以克服条块分割的难题。

　　范必称，我国能源体制很难说是计划经济还是市场经济，各种制度交织在一起，使得改革难以找到切入点。因此，范必提出了“体制亚型”的概念。其判断，能源体制是多重体制亚型的复合体，有计划体制、市场体制，计划体制中有直接计划、间接计划，有传统的计划方式，有新的计划方式，双重体制当中，有影子计划，有垄断计划，有外生计划，还有差别计划。

　　因此，只有从全产业链角度推进能源市场化改革，才能克服条块分割难题。其建议，第一，顶层设计全产业链改革，改革的目标，将能源领域不完全市场产业链改革为完全市场产业链，以产业链为单位提出一揽子的改革方案。第二，国企改革与行业改革相结合。第三，改革政府的审批与监管制度，只有在政府主动作为下才能解除各种管制措施，才能完成市场化改革的任务。

　　在演讲中，范必还批评天然气开采登记制度非常野蛮。“全世界大部分国家都是招标获得，而中国是登记获得，非常野蛮的制度，我们去过安哥拉，甚至连越南都是用区块招标制度引进国外公司开采，中国采用登记的制度，国外进口，也只有少数企业拥有进出口权”。

　　以下为演讲实录：

　　范必：尊敬的各位领导、各位专家、各位同事：很高兴能够参加今年的能源经济界的盛会。今天给我的题目是解读一下能源市场化改革的路径和难点，这是一个非常宏大的题目，恐怕到目前为止还没有一个标准的答案，所以，也没有办法做解读，只能谈谈我自己对能源市场化改革的思考。

　　在过去的一年当中，我们国家在几次党和政府的重要会议当中对能源问题作出了一些重大的战略判断，在十八届三中全会中，明确了市场在资源配置中起决定性作用。今年4月份，国家能源委召开了本届政府首次会议，李克强部署了下一阶段能源工作。6月份，中央财经领导小组召开会议，习近平总书记提出能源生产和消费革命的五点要求。

　　这一系列的重要会议都传递出了一个明确的信号，中国要加快能源的市场化改革步伐。如何推进改革成为这一年多来能源界讨论最为热烈的话题，我分五个方面跟大家分享一下我对这个问题的思考：

　　首先，研究能源的改革，要明确一个问题，就是为什么要改革？要回答这个问题，首先，要梳理一下能源领域存在的问题，能源领域都有什么问题呢？比如煤电矛盾、水电发展之争、能源价格之争、核电重启之争、特高压之争等等，这些问题如何产生和解决呢？历来有两种不同的看法，一种是用行政的办法，通过政府这只看的见的手进行解决，比如煤电矛盾，煤电联动，煤价调了以后电价也调，气荒怎么办？多产气，多请某些公司组织进口，这是行政的办法。再一种是改革的办法，刚才谈到的能源领域的这些问题都与供求关系与价格矛盾有关，所有这些问题都是一些现象，这些现象背后都是有体制原因的，如果用行政办法来解决，它还是治标不治本，是一种权宜之计，根本办法还是要通过市场化的改革进行解决，所以，我们说：“标本兼治，重在治本。”这也是今天讨论能源市场化改革的路径和难点的意义所在。

　　讨论能源市场化改革，应该明确一个基本前提，这个前提就是说能源是商品，刚才，国宝主任谈到过去不完全是商品，现在来讲，是不是商品？之前，在能源界还是有些争论的，有一种观点认为能源是商品，是商品就应该由市场配置资源，也有的观点认为能源是特殊市场，是市场调节失灵的领域，结论是政府配置资源，对能源是不是商品的不同判断了决定了我们处理政府与市场关系时的不同做法。

　　十八大之前，酝酿机构改革期间，曾经有的研究课题组请我去开会，主要论证的问题是能源是特殊商品，我一看坏了，我说怎么办，让我论证能源是特殊商品，从ABC开始讲起，从资源的稀缺性讲起，我们还是能讲清楚能源就是普通商品的，不是特殊商品，是要由市场配置资源。需要把能源确定为市场失灵领域的声音和力量并不弱。索性，党中央、国务院三次重要会议上明确了能源的商品属性，我认为能源界应当把思想统一到这个重大判断上。

　　我们既然讨论体制改革，从一种体制转换到另一种体制，就要对当前中国的能源体制做一个基本判断，能源到底是什么体制？能源是传统计划经济时期管制最为严格的领域，原来煤电运计划做的最好，挖多少煤，有多少运力，发多少电，计划做的非常平衡。现在来讲，在向市场经济转型过程中，能源领域并没有完成这个任务，现在一个困难的地方在哪里呢？没有办法把能源领域概括为是计划经济还是市场经济，是计划经济？还是市场经济？所有能源行业没有办法概括，能源领域的行为有非典型特征，比如电力企业中，国有经济的比重比较高，这些企业股权结构往往是多种所有制，电力企业和电网之间是什么关系？买卖关系，不是计划经济当中的调拨关系，电力的建设，要经过招投标，这些都是符合市场经济企业特征的，能说电力企业是市场经济下面的企业吗？很多地方不像，我们的电价是国家定的，发电小时数是有关部门分配的，在哪里建、建多少都是由政府审批的。作为任何一个企业的产品，它的产量、价格、生产什么都是由国家制定的，这个体制看上去像什么呢？像计划经济，但是它的很多形式像市场经济，但是也有很多形式像计划经济，一般来说，市场经济下的民营企业肯定把追求股东回报放第一位，融资成本高的时候就会压缩投资规模，融资成本低的时候扩大投资规模，但是我们的国有电力企业，不是把股东回报放第一位，把扩大规模放第一位。这些行为有计划经济的特征，也有市场经济的特征，当我们判断能源体制的时候，已经没有办法用计划经济还是市场经济这种观点对它进行分析。

　　怎么办呢？既然我们要对现有体制进行改革，一定要对现有体制作出判断，提出体制亚型，我6月份写过一篇论文，讲体制亚型问题，在计划体制、市场体制和双重体制下还存在一个亚型，有相同的一些特征，但是也有不同的地方，本质上是一样的。传统上，对于经济体制的划分，分计划经济体制、市场经济体制和双重体制，研究体制改革的时候经常遇到这个概念，双重体制是从计划向市场过度的类型，过去可以这么看，现在不完全这样了，因为双重时间太长了，企业一只眼睛盯着政府，一只眼睛盯着市场，我们的体制既有计划，又有市场，又有双重体制，计划体制有直接计划和间接计划，市场经济体制分完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断。能源领域的很多企业都处于双重体制之下，什么叫双重体制？一种是影子计划，说它是计划，不像，说它是市场，不像，是影子计划，政府对国有企业进行干预和考核，这种干预和考核没有下指令性计划，也没有下指导性计划指标，但是这种考核又相当于一个计划目标，企业之间的产品不是调拨的，也是按照市场研究进行交易，但是交易的目的是什么呢？不是股东权益的最大化，而是满足上级确定的考核指标，比如电力企业，比如垄断计划，比如有些行业传统计划经济实行指定性计划管理，改革后转制为企业了，但是运行机制并没有真正改革，作为市场经济下的垄断行业，发达国家也有垄断行业，也有计划经济体制下计划管理的特征，但是并没有对垄断形成有效的监管，比如电网企业改制了，但是没有彻底。

　　最近又出了一种情况，外生计划，什么是外生计划？传统计划手段，不管指令性计划也好，指导性计划也好，都是对价格、产量、效益这些指标作出安排，但是，近些年来，除了经济指标以外，又增加了对环境、节能、减碳方面的指标要求，这些指标同指令性计划指标一样，都是层层分配下达的，对企业行为进行约束。这些指标的下达和传统计划经济还有所不同，我们过去计划经济做计划的时候还要几上几下，咱们老领导们都做过这些计划，几上几下，还有综合平衡，现在下达外生计划指标时不跟你商量了。原来的计划都是经济指标，这个不是经济指标，我们称之为外生计划。差别政策，什么叫差别政策？对于产业中不同的企业、不同的产品实施不同的管理方式，而不是公平对待的管理方式，有的时候这种差别体现在所有制上，有的时候体现在政府所确定的产业方向和先进性问题上，在价格上，实行双轨制。

　　我们得出一个判断，能源体制是多重体制亚型的复合体，有计划体制、市场体制，计划体制中有直接计划、间接计划，有传统的计划方式，有新的计划方式，双重体制当中，有影子计划，有垄断计划，有外生计划，还有差别计划。看到这些以后，我们会想到什么问题呢？改革真复杂，为什么说能源体制改革充满了复杂性呢？因为我连它目前的体制定型也没有完全搞清楚，我说的是我的一种探索，大家可以评论和讨论。

　　针对这种复杂的体制框架和体制类型，怎么推进能源市场化改革呢？我提出了一个分析框架，供大家参考，全产业链市场化改革分析框架，可以用在能源上，可以用在房地产上，可以用在金融上，多种生产要素都可以用全产业链市场化改革分析框架，现在的竞争已经从单个企业的竞争扩展到产业链的竞争，如果只有一个装备企业很牛，能在世界上拿到第一吗？肯定不能，必须有相应的上下游配套产业，形成一个供应圈，这样才能在世界上拿到第一，现在的竞争已经不是单个企业的竞争，是链条之间的竞争。

　　过去，我们怎么改革呢？1992年确立社会主义市场经济体制以后，1992年之前实际上是增量改革，完全是摸着石头过河，1992年以后，确立了市场经济体制，我们开始全面推行改革，全面推行改革过程中也有局限性，仍然按照条块分割的方式进行改革，各个条条和块块之间自己提自己的改革方案，我称之为点式改革，点和点之间不太容易协调，这些年来，在各种改革方案中，跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的改革方案很难推，局部和全局的改革不容易协调。刚才，讲到产业链问题，如果从产业链角度思考改革的话，就可以克服条块分割，从产业链角度推进改革方案，这种改革称之为链式改革。产业链和产业链也不一样，有的产业链市场化程度很高，产业链当中有完全市场的产业，也有不完全市场的产业。

　　从原料开始一直到产品，中间要经过N个环节，有的是计划体制的，有的是市场体制的，有的是双重体制的，到最终消费者的时候，是完全的市场竞争。结论，在这些环境当中，如果不对双重体制和计划体制进行市场化改革，对于上下游来讲，也要相应的往计划体制和双重体制方向转变，必须要改掉。作为改革来讲，有多种路径，从计划经济亚型变为市场经济亚型，市场经济亚型原本已经有了，我们进一步完善，把双重体制的亚型转化为市场体制的亚型。

　　用两个例子给大家分析一下全产业链改革的框架，天然气产业链，全球天然气市场供大于求，价格迅速下跌，中国天然气价格继续上涨，供不应求，为什么出现这种情况？我们天然气的发展选择了上下游一体化经营体制，这个体制的形成是有它的历史背景的，历史上，也有它的积极作用，但是，到目前为止，仍然利用这种体制，成为了供求矛盾加剧和价格持续上升的主要原因。在气源、运输、销售环节，在气源当中，国内开采的区块怎么获得的呢？全世界大部分国家都是招标获得，而中国是登记获得，非常野蛮的制度，我们去过安哥拉，甚至连越南都是用区块招标制度引进国外公司开采，中国采用登记的制度，国外进口，也只有少数企业拥有进出口权。在运输领域当中，管网属于垄断地位。在销售当中，可以卖给企业用户，可以使用，卖到城市用户的时候，城市管网也是垄断的，运输是垄断的，气源也是垄断的，总打出天然气一直到送到我们家炉子里和企业炉子里的时候经过N多带计划经济色彩的部门。如果要改革，所有环节都要进行市场化改革，比如区块方面，也要招标，进口环节，应该完全放开。

　　煤运电产业链，煤电矛盾经三个主要环节：电煤、运输、电力，国内市场最近进行了并轨，之前是双轨制，运输这块，公路、水运都是市场化的，铁路属于垄断，电力方面属于垄断，发电方式放开，但是输配电还没有完全实现市场化。煤电运产业链，对每个体制的分型都可以进行分类，最后转化为电煤完全竞争的，运力也是完全竞争的，电力怎么办？发电和用电都可以直接交易，最后留下电网，电网还是垄断的，但是要形成政府的监管，产业链中每一个环节都要进行市场化改革。

　　第二，国企改革与行业改革相结合，有的一个行业就几家国有企业，比如电网企业，油气、核电，一个行业就那么几家国有企业，如果国企主管部门搞国有企业改革，行业的主管部门负责行业改革，企业自己也出台改革措施，这样的改革是什么呢？还是过去的点式的改革，不是面式的改革，不是统筹全局的改革，应当把国企改革和行业改革统筹起来考虑。

　　第三，改革政府的审批与监管制度，只有在政府主动作为下才能解除各种管制措施，才能完成市场化改革的任务。下一步应当下放大部分审批权限，放开竞争性业务，同时明确政府监管什么。

　　结束语，一个伟大的民族，不一定赢再出发的起点，但一定要赢在变革的拐点。应该抓住机遇，有所作为，这是能源工作者的重要使命。

　　谢谢大家！