解读《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》

　　岁末年初，在各地加快申报第四批增量配电业务改革试点项目之际，国家发改委和国家能源局联合下发了《关于进一步推进增量配电业务改革的通知》（发改经体〔2019〕27号），各方反响强烈。《通知》包括四部分，共三十条具体措施，为深入推进增量配电业务改革工作指明了方向。

　　笔者认为，通过多措并举“打补丁”，完善升级增量配电业务改革的顶层设计，推动改革落地是《通知》出台的初衷；围绕增量放开，着眼“进一步推进”，瞄准重难点问题，靶向施策是贯穿全篇的主线。

　　前三批试点进展相对迟缓

　　2016年11月以来，国家发改委、国家能源局先后启动了3批320个增量配电业务改革试点，各地投资积极性很高。据了解，截至2018年底，第一批106个试点项目全部或部分建成33个，在建项目12个，开展前期工作项目50个，取得电力业务许可证40个；第二批89个试点项目中全部或部分建成项目10个，在建项目4个，开展前期工作项目41个，取得电力业务许可证7个；第三批125个试点项目中全部或部分建成项目5个，在建项目1个，开展前期工作项目24个，取得电力业务许可证2个。总体来看，增量配电业务试点进展相对缓慢，投产运行项目偏少。

　　试点推动工作高频次开展。近半年来，国家层面开展了一系列工作，加快推动试点项目落地见效。2018年8月，国家发改委和国家能源局组成6个督导调研组，分赴14个省（区、市）调研；2018年10月9日，国家发改委和国家能源局印发《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》（发改经体〔2018〕1460号），重点通报了进展缓慢和问题突出的试点项目，并明确要求第一批试点项目应于2019年6月底前建成投运。2018年10月11日，国家发改委会同国家能源局约谈了辽宁、浙江、江西、山东、河南、四川省相关部门和省级电网公司，明确要求地方政府相关部门要切实履行职责，加强协调推动，电网公司要提高站位，加大力度支持增量配电改革工作。2018年11月22日，国家发改委办公厅、国家能源局综合司印发《关于建立增量配电业务改革试点项目直接联系制度的通知》（发改办经体〔2018〕1492号），选取12个试点项目作为直接联系点，要求各有关司局点对点加强指导协调，推动试点项目尽快落地运行。

　　针对增量配电业务存在的实际难题，国家发改委和国家能源局于2018年上半年开始组织编制《通知》，从初稿征求意见到正式出台历时近一年。

　　《通知》折射出多项深层次矛盾

　　从各方反应和实际情况看，增量配电业务改革在推进过程中主要存在以下问题：

　　一是业主招标不规范，公平竞争要求未有效落实。《有序放开配电网业务管理办法》（发改经体〔2016〕2120号）明确要求，通过市场竞争确定投资主体；国家发改委、国家能源局在批复试点项目时，对此又做了多次强调。但在实际操作中，部分地方政府在试点项目的招标环节设置前置条件，人为干预招标结果，电网企业则强行要求控股，阻碍社会资本进入，导致目前已确定业主的项目中，很大一部分由电网企业或地方政府投资平台控股,社会资本参与试点项目积极性受到严重影响。

　　二是部分项目涉及的电网存量资产处置困难。对于涉及电网企业存量资产的项目，《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》（发改能源规〔2018〕424号）明确了入股、出售、产权置换、租赁等4种处置方式。但在实际操作中，由于资产管理体制和模式、决策责任、观念认识、处置标准等因素的交织影响，导致存量资产处置裹足不前，增量存量融合发展的活力难以释放。

　　三是配电区域划分困难。据反映，一些试点项目在划分配电区域时，存在借避免重复建设、交叉供电为由，压缩试点项目范围“以小代大”的情况，还存在将控股参股项目与配电区域划分互为前提的情况。个别地方有抢建试点区域内增量配电设施、挤压增量配电业务试点范围的现象。

　　四是对增量配电网规划不重视，规划工作流于形式。不少地方政府或项目业主在推进试点的过程中，存在重股权争夺、重负荷争夺、轻电网规划的现象，相关电网规划工作不能满足项目推进的要求，导致项目在后续推进中，在存量资产处置、配电区域划分、系统接入等方面困难重重。一方面，这是因为各方对规划工作的重要性认识不够；另一方面，也是因为从国家层面到地方层面都没有对增量配电网规划出台相关的规范规定。

　　五是项目接入电网环节的机制和流程不明确，不利于试点项目尽早投运和电网互联互通。由于电网企业对未控股、参股项目进行信息封锁，导致增量配电项目业主难以获取接入系统所必备的电网信息，无法开展配电网接入系统规划设计；在部分试点项目中，电网企业未能及时提供增量配电项目并网服务，导致部分已开工项目停滞或部分已建成的配电设施难以开展供电业务；甚至有部分试点项目因为和电网企业存在分歧，未能从大电网获取施工电源。

　　六是试点项目实际情况与申报时差距明显，导致社会资本投资积极性受挫。部分试点项目在上报过程中甄选不严格，缺乏可行性论证，对用电增长的判断盲目乐观。试点项目开始推进后，受经济增速放缓等因素影响，部分园区引进投资情况不理想，试点区域实际用电增长远低于预期。部分试点项目供电区域内产业规划仍未确定，短期内能否形成有效用电需求尚无从判断，项目建设的必要性存疑。

　　首次对试点项目业主构成亮明态度

　　《通知》第一部分重点对进一步规范项目业主确定提出要求，可以概括为“两个不建议，一个可维持”。

　　“两个不建议”即“不建议电网企业或当地地方政府投资平台控股试点项目”，为社会资本参与进一步预留空间。这也是政策层面第一次明确表达对增量配电试点项目业主构成的鲜明态度，对第二批、第三批乃至正在申报的第四批试点项目提出了明确的要求。“一个可维持”即“已确定业主的试点项目可维持项目各投资方股比不变”，这又为已确定业主项目的股权结构稳定吃了“定心丸”。

　　试点批复以来，社会各方对电网企业不得控股试点项目的呼声很高，认为电网企业控股或将导致增量配电网业务放开意义弱化、项目管理因袭传统电网体制、进展迟缓、社会资本积极性不高等情况。此次明确不建议电网企业控股试点项目，既是对电网企业的不对称监管，也是对社会资本的支持。

　　地方政府投资平台控股的试点项目在已确定业主的试点项目中屡见不鲜。从积极的角度说，地方政府投资平台控股的项目在与电网企业博弈、项目核准建设等方面易于获得地方政府的支持，促进项目的落地。但也要看到，地方投资平台参与易于造成国资控股主导、民资进入困难、投资冲动强、运营效率低、利用行政手段降低电价、片面追求招商引资效应等问题。

　　总之，从《通知》的要求可以看出，国家层面希望的试点项目业主，应将股权多元化与完善企业法人治理结构相结合，国资、民资相互监督制衡、取长补短，实现混合所有制改革和增量配电改革协调推进。

　　进一步界定了增量和存量范畴

　　《通知》第二部分对哪些资产属于存量配电设施，哪些可纳入增量配电设施进行了明确。例如，《通知》提出，“尚未核准或备案的配电网项目属于增量配电业务范围”，这实际是在明确，电网公司内部规划的配电网项目，不属于电网公司存量资产。“已获核准或备案、但在相关文件有效期内未开工建设的配电网项目均属于增量配电业务范围”等要求，则是对电网公司建设进度的要求。长期以来，各地工业园区对电网企业的诟病主要存在与电网投资决策程序慢，建设进度无法满足园区用电需求。今后，拖延建设的配电网项目将从电网公司的手中拿出来，交给增量配电项目业主运作。《通知》中对违规建设的相关要求，则是对目前存在的电网企业在试点区域内抢建配电设施的现象的回应。

　　产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。《通知》第（七）条则是按照产权保护的要求，对由于历史原因，地方或用户无偿移交给电网企业运营的配电设施的产权进行了明确。据了解，部分电网企业曾认为，地方或用户无偿移交给电网企业的配电设施长期以来由电网公司运营，所以必然属于电网企业存量资产。因此，第（七）条的关键词是“资产权”和“依法”,运营权和使用权并不能作为资产划分的依据。

　　《有序放开配电网业务管理办法》曾明确：“配电网原则上指110千伏及以下电压等级电网和220（330）千伏及以下电压等级工业园区（经济开发区）等局域电网。”但在实际工作中，各方对电压等级一直存在争议。部分电网企业认为，220（330）千伏电压等级属于输电网，不应纳入增量配电业务改革试点。此次《通知》第（八）条不仅明确了仅具备配电功能的220（330）千伏电压等级可以纳入增量配电业务改革试点，还明确了“可不限于用户专用变电站和终端变电站”。这就为一些配电区域大、园区负荷高、用户电压等级需要达到220（330）千伏的试点项目指明了方向，使其可以在园区内建立仅具备配电功能的220千伏环网，满足园区多家高耗能企业的用电需求。

　　进一步构建了规划体系

　　《通知》第三部分从规划职能、边界条件、信息获取、编制深度、评审要求、后续衔接等方面提出要求，对增量配电网规划体系的建设和运行明确了政策导向，是开展增量配电网规划工作的行动指南。

　　明确了规划工作责任主体是地方能源主管部门。大部分增量配电业务试点项目都有潜在业主在前期阶段做技术支持。增量配电业务改革推进的过程中，存在潜在业主代替政府部门委托第三方咨询机构开展规划工作的情况。

　　政府部门为电力规划的责任主体，电力企业提出规划建议，是《电力规划管理办法》（国能电力〔2016〕139号）的重要内容。为了便于条文制定，仅在文件中明确了省级及以上电力规划的责任部门。政府主导电力规划从制度上保障了规划以全社会视角来开展，确保了电力规划的公正、客观和科学性。

　　《通知》进一步明确了增量配电网规划工作的责任主体是地方能源主管部门，园区管委会或区县政府可以代为履行，避免增量配电网规划编制工作受委托主体的利益影响造成规划成果的偏差。同时，规划责任主体也要充分征求、吸纳相关方的合理化建议。

　　进一步明确了规划的边界条件。政策要求、规划范围、市政规划和相关电力系统现状及规划是增量配电网规划主要的边界条件。增量配电业务改革推进的过程中，存在依托常规机组建局域网等违反政策要求情况，存在规划范围过小或过大的情况，存在规划编制单位对相关电力系统现状及规划了解不足的情况。

　　依托常规机组建局域网，对于单个试点项目获取了低廉的电价，但从全社会角度来看削弱了电网互联带来的电力系统效率和可靠性的提升，同时与其他工业园区（经济技术开发区）形成了不公平竞争。规划范围过小，造成在规划阶段存量与增量总体情况摸不清，制约了规划的科学性；规划范围过大，不利于后续工作的开展。规划编制单位对相关电力系统了解不足，造成增量配电网与上级电网、周边电网不能有效衔接，造成试点项目无法有效落地。

　　《通知》进一步明确了政策不允许的增量配电网建设方式，不允许利用常规机组和自备机组搞不公平竞争，但允许符合政策且纳入规划的分布式电源就近接入，提高试点项目经济效益；进一步明确了园区类试点项目的规划范围原则上按土地利用规划和城乡建设规划等上位规划确定，以期规划范围有利于存量与增量的统筹；进一步明确了规划编制单位获取相关电力系统现况及规划的渠道，电网企业有义务在规定的时间内向电力规划责任主体提供资料，并由电力规划责任主体转给规划编制单位。

　　进一步提出了规划内容的深度要求。从全社会的视角来看，增量配电网和电网企业的公共电网均为满足电力需求的基础设施。增量配电业务改革推进过程中，存在增量配电网新建变电站与容量尚未有效利用的变电站距离较近甚至相邻而建的情况。上述情况很可能造成配电网无序发展和重复建设，易于造成公共资源浪费和全社会成本抬升。通过规划阶段的统筹谋划和科学安排，采取调整变电站选址和建设时序等规划手段，避免不利情况发生，是规划工作的题中应有之意。

　　《通知》提出增量配电网规划编制阶段要视实际需要设置重复辨识环节，并以专门章节的形式在规划方案中体现，是对传统配电网规划深度的调整和突破，适应现实需要，体现了增量配电网的特点。

　　进一步提出了规划评审阶段的组织要求。增量配电网规划评审工作是把控增量配电网规划质量，为后续工作打牢基础的重要环节。增量配电业务改革推进过程中，部分项目评审工作在组织形式和内容流程上存在不规范、流于形式的情况，甚至存在由规划编制单位、电网企业或其他潜在业主利益相关方直接担任评审专家的情况。上述情况下，就会滋生“屁股决定脑袋”“打招呼”等现象，不仅妨害评审主体的中立性，还会导致评审结论科学性和有效性无法保障、评审流程的公正性受到妨害的情况。

　　《通知》进一步提出了增量配电网规划评审工作由省级能源主管部门组织，委托具有资质的第三方咨询机构开展，要求利益攸关方不得担任评审专家，同时认真听取政府部门、电网企业及其他潜业主的意见，从制度上避免了上述情况的发生。

　　进一步明确了规划衔接的后续工作要求。配电区域划分和增量配电网接入系统设计是与规划直接相关的后续工作。增量配电业务改革推进过程中，这两项具体工作相对用时较长。

　　增量配电业务改革试点项目推进有项目规划、业主确定、项目核准、项目建设、公网接入、价格核定、许可申请和配电运营多个步骤，具体的顺序和操作过程在实施上各地会有所差异。配电区域划分可以在项目规划阶段划分，也可以在业主确定后划分。增量配电网接入系统设计是在项目核准之前完成。这两项工作是后续工作的基础，是推动试点项目的重点和难点问题。

　　《通知》进一步明确了配电区域划分按照《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》（发改能源规〔2018〕424号）确定；明确了地方能源主管部门是接入系统设计的责任主体，委托具有资质的第三方咨询机构组织评审论证，充分听取电网企业意见，协调确定接入系统意见。

　　进一步规范了投资建设与运营

　　《通知》第四部分围绕解决增量配电业务建设和运营存在的问题，提出十三条政策措施，从三个层次展开。

　　立足解决共性问题。目前三批320个试点大部分处于规划编制、业主选择、许可证办理等阶段，投产运营项目偏少。相关部门在组织电力规划设计总院等咨询机构全面摸底调研发现，试点项目在建设、运营环节存在的问题相似，主要集中在资产处置、公网接入、电力业务许可证办理、公平竞争等方面。

　　《通知》第四部分针对这些共性问题，一是进一步重申了规划范围内存量资产处置方式，鼓励存量资产通过资产入股、出售、产权置换等方式参与增量配电网投资、建设和运营；二是进一步要求地方有关部门优化项目核准程序，提高审核效率，加快增量配电网建设核准，要求国家能源局资质中心、派出能源监管机构进一步简化增量配电业务电力业务许可证申领程序；三是明确和强调增量配电网与大电网是网对网关系，拥有与电网企业在互联互通、建设运营、参与电力市场、保底供电等方面同等的权利和义务，进一步破除增量配电网接入电网的体制藩篱；四是建立国家和地方政府有关部门的互动、联席工作机制，常态化开展对增量配电业务进展缓慢和问题突出地区进行通报、约谈，不断破解改革推进中的难点问题。

　　切实保障电力安全稳定供应。避免供电事故是增量配电改革的基本遵循，也是关系改革能否行稳致远的关键一环。《通知》第四部分，一是建立了增量配电网建设过渡期电力保障供应方案，允许由电网企业等先行建设运行配电设施，待增量配电项目具备供电能力后，可选择折价入股或转让等方式进行处置；二是建立增量配电业务试点项目和项目业主的退出机制，经地方能源主管部门会同派出能源监管机构评估认定不再具备试点条件的，报国家发改委、国家能源局同意后可取消项目试点资格。对于项目业主拖延建设、拒不履行建设承诺或运营水平达不到投标要求，造成无法满足区内用户用电需求的，应视情况依法依规取消项目业主资格，并重新招标确定项目业主。过渡期间可由电网企业接收并提供保底供电服务，不得因增量配电网业主更换影响电力安全、可靠供应。三是加强对增量配电项目业主履约行为管理，建立增量配电企业失信“黑名单”。

　　确保试点项目健康发展。随着试点项目陆续建成投运，可能出现试点项目盈利空间有限、运营水平不足等新的共性问题和难点，对项目长期平稳运行带来较大挑战。《通知》第四部分，一是要求增量配电网企业应设计合理的法人治理结构，独立作出投资决策；二是鼓励采用招标定价法、准许收入法、最高限价法、标尺竞争法等方法核定独立配电价格，鼓励增量配电网采取灵活的价格策略，探索新的经营模式，为用户提供优质、增值供电服务。

　　瞄准问题靶向施策，凝聚共识砥砺前行。《通知》的下发，为各方开展增量配电业务改革提供了规范指引，根本目的是加快推进试点落地生根，取得实效。《通知》的“二次点火”的作用和“转折点”的意义，值得我们共同期待。笔者相信，随着政策体系的不断完善、第四批试点项目的申报批复、改革实践的深入推进、各方的共识逐步汇聚，增量配电业务改革的新局面一定会加快形成。 （凡鹏飞 李嵘 韩平　作者均供职于电力规划设计总院政策研究室）