澳洲电力如何做到“竞争中性”

　　近日，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会发言，提出“考虑以竞争中性原则对待国有企业”。这是中国部级以上官员首次对“竞争中性”正面表态。

　　在中央企业2018年前三季度经济运行情况发布会中，国务院国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗表示，当前改革的思路和目标就是要使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，也就是说，经过改革以后的国有企业和其他所有制企业是一样的，依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，同等受到法律保护，这与“竞争中性”原则一致。他强调，自改革开放以来，中国国有企业的改革思路和改革目标就是要使国有企业和其他所有制企业一样，并直言将践行“竞争中性”原则。

　　目前来看，学界普遍对中国首次正面肯定竞争中性持有正面的解读，认为它对消除国有—民营二元所有制鸿沟，推进国有企业改革，减少中国与世界通行惯例的“格格不入”都有所裨益。

　　中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长聂辉华近日在接受《华夏时报》专访时表示，提倡“所有制中立”可能表明中央政府下决心在这方面对国企进行改革，是一个积极的信号，同时也坦言，对这个改革方向表示审慎乐观，不要低估达到目标的艰巨性。

　　聂辉华说，实行“竞争中性”至少需要3个条件，缺一不可：

　　第一，一定要真正做到让市场在资源配置中起决定性作用，也就是说政府要少干预经济。只要政府多干预经济，就不可能做到公平竞争。

　　第二，国企应该成为“特殊企业”，不要在广泛的领域跟民企面对面竞争，应该保持在少数，比如关系国计民生、国家战略、国民经济命脉的关键领域和重大行业。但是不能说什么都是关键领域，要把国企战线收缩，尽量不跟民企竞争。

　　第三，我们的法律法规、很多制度要改，国企和民企必须面对同样的游戏规则。

　　竞争中性（Competitive Neutrality）最早起源于澳大利亚，是澳大利亚在20世纪90年代构建全国竞争政策框架时提出的一项政策内容。当时，澳大利亚联邦政府、州政府拥有占据大量生产资料、掌握国民经济命脉的公有制企业，它们豁免于1974年《竞争法》的适用，并且在税费、监管、债务担保、贷款利率、成本核算、经营绩效、破产等方面存在特殊优势；同时，一些从事自然垄断的政府企业兼营竞争性业务，给交叉补贴提供了机会。

　　电力、天然气、电信等自然垄断行业都存在上述问题。说到在这些行业中引入竞争、提高效率，人们会习惯性地把国有企业私有化联系起来考虑，但澳大利亚并没有强制各州选择这条路径。

　　以电力行业改革为例，在改革前，州政府管理、运营电力行业，州政府所有的垂直一体化电力公司独立地建设和运行电力系统。在实施电力市场化改革时，各州政府与民众对实行电力企业私有化有着极大的不同认知，联邦政府并不能越俎代庖地推行电力行业私有化。当时在维多利亚州执政的自由党主张激进的市场化改革，把所有的电力企业分拆后全部出让（其中包括电网企业），获得了非常可观的收入，缓解了其面临的巨大财政压力。南澳州也基本上是这种情况。然而，新南威尔士州政府试图仿效维多利亚州对其电力企业进行分拆出让的计划遭到了工会组织和社会的强烈反对。在电力市场化后的十多年，新南威尔士州政府几次尝试私有化其部分电力资产，都因工会和社会的阻碍未能成功。直到2008年，新南威尔士州才开始向社会投资者出让零售电企业，而后又出让了发电企业和部分电网资产。虽然昆士兰州在2006年将其零售电企业私有化，但是州政府多次明确表示不会私有化其发电和电网企业。澳大利亚联邦政府、新南威尔士和维多利亚州州政府于2005年准备私有化其共同所有的雪山水电公司，但因社会上的反对声音太大而中途放弃。

　　澳大利亚电力行业市场化改革启动后，一直到现在都是国有企业和民营公司在同一市场法律法规下同台竞技，两者规模都不小。这完全是遵循1993年提出的竞争中性原则的结果。

　　国企民营同台竞技

　　在竞争中性原则体系正式面世之前，电力领域的改革就已在酝酿之中。

　　澳大利亚1970年代在预期电力需求大幅度增长和政府负债成本低的情况下出现大规模兴建电厂的热潮。到了1980年代，预期电力需求大幅度增长并没有实现，电力行业过度投资，产生的负面结果包括政府负债加重、发电装机容量过剩（40%—70%）、能源企业人员冗余、能源供应成本过高、电价上升等。

　　1991年5月，澳大利亚生产力委员会（当时的国家工业委员会）受政府委托，在对能源行业一年的调研基础上，发布了一份能源企业效率报告，认为政府公用事业的经营商业化，实施企业化的组织管理、考核及财务制度。报告表示，重组电力行业，分离发电、输电和配售电业务，并引入竞争机制，将给经济和用户带来极大收益，有利于实现国家生产力的重大提高。

　　澳大利亚生产力委员会是一家负责澳大利亚微观经济政策、法规和一系列其他社会及环境问题的审查和咨询机构，角色与政府经济智库相似。他们向联邦和州政府建议，把电力工业改组为独立的发电、输电、配电零售电业务，分拆发电企业，引进社会资本投资发电资产，构建发电和售电环节竞争的格局，建立国家电网的电力库交易机制，使它们处在竞争市场之中，在行政干预小的状态下自主经营。在澳大利亚生产力委员会调查报告的基础上，联邦政府与州政府联合做出决定，让政府企业商业化经营，与其他企业一样参与市场竞争，政府采购社会公益服务，减少政府对企业经营的行政干预。

　　这份行业效率报告普遍被认为是澳洲电力改革的起点。而两年后提出的“竞争中性”是对澳大利亚整个经济领域的改革原则，它订立了推进电力改革的法律与政策环境，对电力市场建设起到了一定的先导作用。

　　中国人民大学法学院副教授宋彪曾在《竞争中性的渊源、政策目标与公共垄断改革》一文中提到，澳大利亚政府为了促进经济发展、提高社会福利，委托新南威尔士（NSW）大学希尔默（Hilmer）教授为主席，组成国家竞争政策调查组，对妨碍澳大利亚竞争法实施情况进行调研论证。

　　1993年，调查组提出名为“国家竞争政策审查”的调研报告（National Competition Policy Review），对澳大利亚竞争政策与立法提出修改建议，简称Hilmer Review。根据这份报告，由联邦与各州、地区政府联合组成的政府理事会召集各成员政府先后签署三个协议：竞争原则协议（CPA）、行为准则协议（CCA），以及实施国家竞争政策及相关改革的协议。竞争中性是竞争原则协议（CPA）的基本内容之一，旨在消除政府企业与私人企业共同竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲。

　　该报告最核心的思想是通过竞争来提高效率，促进产业竞争（包括电力和天然气行业）以提高经济效率，增加社会福利，强调的是竞争而不是私有化。通过竞争优化资源的有效配置、激励企业降低成本，研发新技术，提供新产品和新服务。对于公共垄断行业，报告倡导实行结构改革，引入市场竞争或对关键设备私有化。它提出了三种方案：一是将行业监管职能与商业职能分离；二是将自然垄断与潜在竞争活动分离；三是将具有潜在竞争的活动分离，由若干个企业经营，使行业竞争在这些企业间形成。

　　1996年，澳大利亚联邦政府在《联邦竞争中立政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中最早提出了竞争中性（Competitive Neutrality）的概念和政策。其涵义是，在政府企业从事的重大商业活动中，政府不能凭借公共部门所有者的身份，利用立法或财政权力，获得优于其他私人部门竞争者的完全竞争优势，在非盈利、非商业活动中则不适用此原则。具体则要求与企业产权无关的税收中性、借贷中性、回报率要求、监管中性、全成本定价等等。

　　结构重组与市场化改革提升效率

　　对公共垄断行业实行结构改革，与澳大利亚生产力委员会早前提出对电力行业进行重构的思路一脉相承，也与2002年我国开展的以“厂网分开、竞价上网”为核心的电力体制改革的思路是一致的。垂直一体化的电力行业进入行业结构重组阶段，电力供应分为独立的发电、输电和配售电单位，后来再拆分出数个发电企业，参与市场竞争。

　　电力公司都隶属于澳大利亚州政府，当时，州政府为投建电力工程，以政府名义借贷，负债累累，其中一部分是无效投资，造成了高电价现象，为了缓解这方面的压力，结构重组是条路径，但州政府也不愿意直接把这个行业“交”出去，这会影响未来收入。为了鼓励各州参与全国性竞争，实现更大范围的资源优化配置，联邦政府认同各州应该共享改革的红利，并建立相应机制，为州政府提供一定补偿。

　　维多利亚州和新南威尔士州是最早进行电力行业重组的两个州。维多利亚州分拆出5个发电企业、1个输电网公司、 1个电力交易公司、5个配售电公司。新南威尔士州分离发电和输电业务，组建新输电公司Transgrid，3个发电厂、 1个输电网、1个电力交易公司、1个电力服务公司，还都是Pacific Power的子公司。后来原公司Pacific Power 拆分为三家独立的州政府发电企业、三家配电企业，原25家分销企业整合成6大独立公司，从事零售电服务竞争。

　　根据政府间理事会对竞争政策的审查结果，经过结构调整，澳大利亚能源市场效益得到极大提升，从电改开始的1998年到2005年，电能价格呈现显著的下降趋势，产业和家庭均从中受益。

　　整体来讲，澳大利亚的电力改革确实体现了竞争中性原则，没有倡导或者一步到位进行大规模的私有化，和英国等其他国家相比，是比较明显的特点。虽然数十年后，电力公司也陆续私有化，但改革开始时，以提高效率为目标，更多的是考虑如何为公平竞争提供有利的先决条件，是否以及何时私有化的选择权则留给了各州政府。

　　只订立最高原则而非具体手段在一定程度上为改革扫除了顾虑。对于电力能源等具有一定公益性质的行业，如果一开始就推行私有化，由于民营企业的利润导向，社会公众仍存在电力供应是公益服务，应由政府企业运营的观念，部分地方很可能根本无法推行。

　　重新定位政府职能

　　为了消除政府企业与私人企业共同竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲，国企商业化运营是让竞争中性“落地”的一个重要手段——政府由原来的企业所有者与经营者变为一个财务投资人，不能插手干预企业经营，而国企和民营一样，竞争性业务都要以效率最优、利润最大化为目标。

　　值得强调的是，同一州政府所属的企业之间也是竞争关系。比如，在州属发电企业资产的保值、增值只能通过提高经营效率来实现，不得指引所属企业采取“联盟”等非正当竞争手段来形成价格垄断或瓜分市场份额。

　　市场监管机构同样注重防范国企因规模过大可能形成市场力的倾向。例如，昆士兰州政府在2015年把所属的两个发电企业合并成一家企业的设想引起政府市场监管部门极大的关注。能源消费者也呼吁监管机构对合并计划进行干预。最后昆士兰州政府考虑到发电企业合并可能推高电力价格而取消合并计划。

　　另一方面是对政府监管职能的“再造”。Hilmer报告出台的主要目的之一就是消除监管对竞争的不当限制。大量社区支持监管对消费者、公共健康安全、环境等重要利益的保护，但是这些立法在设计时并未明确考虑它们对竞争的影响，通过交叉补贴或者减少公司创新的方式，为消费者和社会带来了巨大的成本。比如，对市场准入设置监管壁垒，再比如，国有和民营因产权不同而享有不同的约束条件，影响一个产业的内部竞争条件。因此，促进监管机制改革构成国家竞争政策的核心。

　　报告设计了一套监管改革的政策原则：一是监管不应对竞争产生限制，除非监管明确表示其符合公共利益；二是政府设置新监管对竞争产生限制时，应当证明已经考虑过监管的竞争效果，限制产生的收益应大于可能的成本；三是所有现行监管存在的重要限制都必须接受常规审查，审查由独立机构实施，并接受公共评价；四是监管审查应当从国民经济整体视角来考量其对竞争的影响。

　　国家竞争委员会（NCC）2005年评估报告显示，澳大利亚各政府在10年间总体审查了约1500项监管内容，约85%的立法进行了合理修改。

　　回溯电力市场“开闸”前的政策环境不难看出，澳大利亚一贯的思路是订立原则、设立标准，再将具体事情与之比对，博弈出解决方案。在此过程中，尽可能减少行政干预，花心思重塑监管工具，相信市场的自我调节功能或许是最为关键的三点。（刘东胜 　eo记者 姜黎）