我国土壤污染有了“防治法”

《土壤污染防治法》规定，国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。这是否意味着国家从法律层面对土壤污染修复产业释放利好信号？

我国首部土壤污染防治法在学界和产业界的“千呼万唤”中终于面世。近日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）。这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染。该法律将于2019年1月1日起施行，这也意味着我国土壤污染防治专项法律的空白得以填补。

“好饭不怕晚”

长期以来，由于我国经济发展的结构性问题，污染物排放总量居高不下。受多重因素叠加影响， 我国土壤的环境质量遭到了严重破坏。

2014 年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率为16.1%。换言之，我国受污染土壤约占全部采样土壤的1/6，“镉大米”“毒地开发”等土壤污染危害事件的频发也常常将土壤污染推向舆论的风口浪尖。

专项法律的缺乏多少让土壤污染的防治和修复难以展开拳脚。生态环境部部长李干杰早在2015年的“国际土壤年在中国”高层论坛上就曾指出，虽然《环境保护法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律及《土壤环境质量标准》等对防治土壤污染做出了一些规定，但却分散不系统，缺乏针对性、可操作性且明显滞后，难以满足土壤污染防治的要求。

事实上，用“姗姗来迟”来形容《土壤污染防治法》的出台一点都不为过。与1984年出台的《水污染防治法》相比，《土壤污染防治法》晚了整整34年，即使与出台时间最近的《固体废物污染环境防治法》相比也有23年的时间差距。

全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙用“隐蔽性”“滞后性”“积累性”三个关键词来说明土壤污染与大气和水污染的不同，也正因为其复杂性，《土壤污染防治法》的出台才显得“好饭不怕晚”。

“《土壤污染防治法》的出台还是非常有力度的，全面、系统、有针对性。”谈及《土壤污染防治法》与自己从业多年的预期，中关村众信土壤修复产业技术创新联盟秘书长高杰对《中国科学报》记者直言。

“过去的土壤污染防治大多为被动行为，污染责任方或业主单位对于修复的主动性都还不够，因为没有一个明确的法律来规定这方面的权利、义务与责任，法律的出台必然会促使土壤污染的排污单位更加重视土壤污染的防治。” 高杰说。

中国科学院生态环境研究中心副研究员黄锦楼同样表达了对《土壤污染防治法》的高度肯定。他告诉《中国科学报》记者，“《土壤污染防治法》的出台意味着土壤污染防治有法可依，土壤修复事业将大有可为。”

积极回应社会关切

“土壤污染责任人一词共出现29次。”高杰向记者讲述《土壤污染防治法》条例的特点，“污染责任人的确定在法律中提到的次数比较多，这让我印象深刻。”

记者了解到，“建立土壤污染责任人制度，加大了对出具虚假报告的单位及直接责任人的处罚，强化污染者担责”是《土壤污染防治法》的重要特点，为何如此强调责任人的重要性？黄锦楼告诉记者，“保护优先，污染者追责，这是非常重要的。对所有人阐明了要把土壤环境的保护放在第一位，而对污染者的追责体现了《土壤污染防治法》的威慑力，这将大大减少土壤污染行为的产生。”

在修复方面，“通过立法确定污染防治责任人对后续修复工作开展提供了诸多便利。”高杰表示，这将有利于今后土壤污染项目和业务的开展。

除了明确责任人，《土壤污染防治法》还提倡风险管控、安全利用与治理修复并举。黄锦楼认为，这体现了土壤污染防治将更加尊重科学决策，“虽然全国有统一的风险管控值，但土壤的治理修复与安全利用是以风险评估与管控为依据的，没有简单的一刀切。法律的规定意味着土壤污染防治将更科学、实用，也更好与当地的社会经济及环境条件相适应，更有操作性、合理性”。

过去数年，学界和产业界一直倡导“摸清家底”的重要性，所谓“摸清家底”，实际上就是进行土壤污染状况的普查。《土壤污染防治法》明确规定，国务院统一领导全国土壤污染状况普查。国务院生态环境主管部门会同国务院农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门，每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。

黄锦楼表示，土壤详查普查是土壤污染防治的基本前提与重要基础，“摸清家底，才能有效开展各项工作，同时法律的执行与实施的才能有据可依”。

“这意味着土壤污染普查成为政府的一个常规性工作。”高杰告诉记者，把污染防治列为政府的绩效考核、作为地方负责人政绩的一部分，对他们也是强制性约束，这也会让各个地方政府更加注重土壤污染防护方面的工作。

对于屡屡见诸报端的农产品重金属污染事件，《土壤污染防治法》中的相关规定对社会关切做出了积极回应。张桂龙说，这部法律就是为了保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。

黄锦楼向记者表示，法律提出了农用地的分类管理与安全利用原则，将结合全国土壤详查结果，制定详细的重金属污染农用地的休耕、轮耕、改良修复与安全利用等规划，有利于从源头上遏制农产品重金属超标的现象发生。

“将来，类似‘镉大米’‘毒地’这样的情况肯定会减少。”高杰表示，其实，法律出台之前这几年，行业已经做了不少工作，包括一些示范性项目和技术方面的应用与尝试，取得了很多成果。“法律出台之后有了强制性，全国土壤污染防治的力度都会加大。将来，社会组织也会承担一些科普任务，提高民众土壤保护防护意识。”

利好产业发展

土壤污染修复产业是整个土壤环境保护体系不可或缺的组成部分，没有产业的支撑，土壤污染的防治犹如空中楼阁，难以真正落在实践上。

我国土壤修复市场有多大？数据显示，2017年我国公开招标的场地调查与评价类项目约3亿，场地修复类工程项目约50亿，农田类修复项目约10亿，矿山修复类项目（含废渣处置）约35亿。

为推动落实《土壤污染防治行动计划》有关任务，中央财政从2016年起就安排专项用于土壤污染综合防治的资金。财政部今年土壤污染防治专项资金预算数为65亿元，与2017年执行数基本持平。

《土壤污染防治法》规定，国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。这是否意味着国家从法律层面对土壤污染修复产业释放利好信号？

黄锦楼对记者表示，国家要建立土壤污染防治基金制度，更多的是针对目前比较重要的、涉及民生的领域。

“可能某个受到污染的区域需要重点保护，但地方政府没有足够的资金来支持。这种情况下，就由国家基金来做这些事情（污染治理和修复）。”黄锦楼进一步解释道，国家的土壤污染防治基金制度更多体现为公益性。

黄锦楼认为，《土壤污染防治行动计划》中有关基金制度的规定，很有可能意味着国家希望土壤修复业逐渐摆脱对专项资金的依赖，依靠长效的基金制度支持。

2017年4月，被称为“我国土壤修复产业首只产业投资基金”的易修复棕地产业基金宣布筹建。与国家基金不同，黄锦楼表示，产业基金更希望社会资本参与进来。

“国家提供的资金与商业基金共同为一些条件不成熟但有土壤修复需求的项目提供资金支持，将对我国土壤污染修复产业产生巨大的拉动作用。”黄锦楼说。