【深度】我国清洁能源技术的政策保障机制现状分析

2009年12月7日，在哥本哈根召开的联合国气候会议将气候变暖等环境问题上升到全球的高度，气候变化问题成为国际政治经济博弈的焦点之一，而清洁能源技术竞争将决定未来气候变化国际博弈的格局和走向。清洁能源是指在发电过程中对空气、土壤和海洋等不会造成任何污染的能源，包括风能、太阳能、水能等可再生能源及通过新技术对传统化石能源的再利用等，具有资源潜力大、环境污染低和可持续利用的特点。寻求和开发利用环保高效的清洁能源，促进能源与环境发展的良性循环，已成为主要发达国家的战略选择，各国政府和国际组织都相继从税收优惠、资金投入等方面大力扶持清洁能源技术的开发，寻求一条经济社会进步与资源环境相协调的、可持续发展的道路。为推动清洁能源技术的发展，我国也陆续出台了相关政策，取得了一定成效，然而我国清洁能源产业仍然面临财政投入不足、税收优惠政策不到位和产业化程度不高等问题，如何充分发挥政策的保障作用以促进清洁能源技术的开发利用，已成为缓解制约中国能源发展瓶颈的当务之急。认真研究国外促进清洁技术发展的政策实践，并结合我国国情，通过构建政策保障机制以促进清洁能源技术的发展，越来越成为我国转变经济增长方式的战略性抉择。1、我国清洁能源技术发展政策存在的不足近年来，随着各项政府示范工程的推广，我国清洁能源产业已取得重要进展。据德国罗兰˙贝格战略咨询公司.统计，按风力发电及其他清洁技术产值占国内生产总值(GDP)的比例对全球38个国家排名，中国环保技术产业的增长速度最快，平均每年增长77%，清洁技术产值超过440亿欧元(640亿美元)，占GDP的1.4%。我国正从一个清洁能源技术进口国跃升为主要的创造国。目前，在能源领域，我国已初步构建了一个政策体系，主要包括法律、产业政策、能源发展规划、政府规制政策等多种工具，一定程度上推动了我国清洁能源产业的发展，但与发达国家相比，在财政投入、税收优惠、产业扶持等方面仍然存在较大的差距。具体来说，我国清洁能源技术发展主要存在的问题有如下方面。1.1 促进清洁能源技术发展的财政投入不足清洁能源产业是资金密集型的产业，产业发展初期的高投人、高成本是制约其技术商业化和推广应用的最大障碍，因此，政府的财政政策支持对于清洁能源的发展至关重要。目前，我国财政资金对清洁能源发展投入不足，导致清洁能源产业的发展缺乏动力，主要表现在：我国中央一级每年安排的清洁能源科技攻关费用过少，且大多数经费被机构运转和人员经费所占用，各级政府也未把清洁能源发展相关项目纳入各级政府的财政预算和计划之中，导致我国清洁能源技术发展的资金严重缺乏，远远不能满足发展清洁能源的需要。此外，当前并没有一个关于上下级财政之间支持清洁能源发展的规范、可行的转移支付办法，上下级政府间的支出职责不清，在很大程度上也影响了地方支持清洁能源发展的积极性。1．2 支持清洁能源发展的税收优惠政策不到位为促进清洁能源技术的发展，我国陆续出台了一些支持能源资源节约和环境保护的税收优惠政策，但由于缺乏对清洁能源技术发展的整体把握，我国税收制度并未根据实际情况进行相应的配套调整。与国外相对完善的能源税收制度相比，我国税收支持清洁能源技术和环境保护的作用还有待加强，主要表现在：第一，税收优惠措施比较单一，大多数限于低税率、减税、免税等直接的税收减免，而对投资抵免、加速折旧、提取准备金等间接优惠政策手段却较少利用，无法充分发挥降低清洁能源成本使之具有市场竞争力的作用。第二，税收优惠政策分布过于零散，例如，在所得税方面，国家还没有制定全国统一的清洁能源发展所得税优惠办法，只是一些地方根据当地情况对某些清洁能源企业出台了部分优惠措施。第三，税收优惠政策的支持范围过窄，促进清洁能源技术开发利用的税种主要集中在增值税、企业所得税上，而没有充分发挥其他税种如车辆购置税对购买清洁能源汽车的激励作用，不利于清洁能源产业健康协调发展。1．3 扶持产业发展的产业政策力度不够清洁能源产业一般投资周期长，产业的发展需要通过较长的产业链以及各个环节的相互衔接才能实现。由于缺乏产业政策的强有力扶持，目前，我国多数清洁能源产业仍处于发展初期，产业程度不高，主要表现在：第一，产业的基础设施和服务体系不完善，在一定程度上影响了清洁能源产业的发展，例如，我国电网基础设施在电力的高效传输、运维管理、调峰等方面难以适应风能等清洁能源产业发展的需要。第二，产业规模小，结构问题突出。我国清洁能源产业虽然发展速度很快，但产业规模小，清洁能源产品的生产能力薄弱，与发达国家相比，我国清洁能源占能源产业的比重还处在较低的水平。第三，清洁能源产业的核心技术缺乏。我国清洁能源产业的发展过度依赖国外，核心的关键技术尚处在引进消化、联合设计的阶段，缺少自主知识产权，不利于我国清洁能源产业健康发展。2、国外促进清洁能源发展的政策经验借鉴随着资源短缺问题、生态环境问题日益严重，清洁能源的开发利用受到世界各国的高度重视，清洁能源技术创新问题已成为全球共同关注的话题。联合国气候变化框架公约中的京都议定书(第2.1)明确鼓励各方采取措施，根据本国国情制订政策和措施，研究、促进、开发和使用可再生能源技术、二氧化碳固碳技术和绿色创新技术来提高能源利用率以及增加新能源和可再生能源的比例嵋J。为此，美国、日本、欧盟等国从本国实际出发，制定和实施了一系列鼓励清洁能源技术开发、市场开拓和推广应用的政策，在清洁技术领域积累了较为丰富的经验，其促进清洁能源技术发展的政策实践对我国清洁能源技术政策保障机制的构建有着重要的借鉴意义。2．1 明确的发展战略和目标计划随着全球变暖等环境问题日益严重，清洁能源越来越成为确保能源安全和能源多元化供应的重要战略选择。为引导清洁能源产业健康稳定发展，各国政府相继从宏观的角度制定了相应的发展战略和规划，明确提出鼓励推广清洁能源技术。例如，欧盟于2010年4月提出了一项鼓励清洁能源汽车和节能汽车发展的重要战略，旨在推动欧盟清洁交通系统的建立，减少汽车排放污染，提高其在绿色节能领域的国际竞争力;并于2010年11月发布了新的能源战略——《能源2020：有竞争力、可持续和确保安全的发展战略》，计划未来10年将从交通和建筑、智能电网等五大重点领域着手确保欧盟能源供应。为加快太阳能、风能、生物质能等清洁能源的发展，2008年12月法国环境部"o制定了清洁能源目标，计划使清洁能源在能源消费总量中的比重从2004年的6.7%提高到2020年23%，此计划涵盖了太阳能、核能、地热能以及水力发电等50多个领域。日本为提高其清洁能源产业的国际竞争力，使其清洁能源产业领先世界，在2009年颁布的《新国家能源战略》中主要提出了节能领先计划、新一代运输能源计划、清洁能源创新计划等8个能源战略计划，具体的目标是：2050年之前实现消减温室气体排放量60%一80%的目标;2020年左右将太阳能发电规模在2005年基础上扩大20倍。2．2 强有力的财政政策支持为了加快清洁能源的发展，世界各国积极提供强有力的资金支持清洁能源的研发。通过总结各国财政政策实践得出，其支持方式主要有三种：一是增加对清洁能源技术的科研投入，将研发作为促进清洁能源发展的关键因素;二是加大对清洁能源项目及消费的补贴，鼓励清洁能源的使用;三是设立清洁技术发展的公共基金，充分发挥基金的引导作用，为推动清洁能源产业的发展提供强大的支撑。在清洁能源技术的科研投入方面，美国在2009年2月签署的经济刺激方案中向清洁能源领域投入600多亿美元，并于2010年申请264亿美元的资金预算，重点开发清洁能源，以提高能源效率和减少碳排放。在对清洁能源技术产业化进行激励的补贴政策方面，日本政府给予清洁能源推广项目补助l/3以内的事业费同时对大规模引进太阳能发电、风力发电和太阳热利用等公共团体补助50%以内的事业费及推广费，截至2010年5月中旬，日本经产省已对42家企业补贴了297亿日元，使得日本的清洁能源产业规模不断扩大∞J。在清洁能源公共基金的引导作用方面，澳大利亚政府于2010年7月设立“新能源与可再生能源基金”，计划从2013—2014年度开始，在5年内投入100亿澳元，用于支持企业开展清洁能源的开发与创新，而到2020年，该资金已投入达200亿澳元，清洁能源发电达20%;到2050年，该基金总额将达l 000亿澳元，为抢占世界未来清洁能源产业的制高点奠定了基础。2．3 合理的税收优惠政策税收政策是国家宏观调控的重要工具，在促进能源节约、能源可持续利用和清洁能源的推广上具有其他经济手段难以替代的作用。近年来，国外在制定或修改能源法案时，都注重利用税收政策扶持清洁能源的发展。世界各国针对清洁能源的税收优惠政策主要有两类：一类是直接对清洁能源企业或个人实施税收优惠政策，包括减免关税、固定资产税、增值税和所得税等，如印度政府为加快风电机和部件的出口，全额免除风电设备制造业和风力发电企业的生产经营增值税、关税和消费税;此外还包括对非常规能源开发项目除减免货物税、关税及附加税外，还可享受免税期、软贷款和设备加速折旧待遇。另一类是对清洁能源企业实施强制性税收政策，如征收碳税、气候变化税、燃油税等，其目的是通过增加企业成本以减少供给，例如，德国从1999年4月起分阶段实行对石油企业、电力企业等能源消耗单位征收生态税。生态税是德国改善生态环境和实施可持续发展计划的重要政策，该税收收入用于降低社会保险费，从而降低工资附加费，生态税的征收使德国的能源供给结构得到显著优化。2．4 注重产业基础设施和服务体系建设清洁能源产业作为新兴产业创新体系的支柱和龙头，通过产业政策来加快清洁能源产业化发展步伐显得尤为重要。为了支持开展清洁能源科学研究、技术开发和产业服务，各国都十分重视清洁能源的基础设施、服务体系及产业体系建设。美、英、‘德等国相继建立了专门的国家新能源和可再生能源管理机构，把清洁能源技术和产业化融入其整个国家产业创新体系中，统一组织协调清洁能源技术的研发和产业化推进。例如，日本政府早在1993年就推出“新阳光计划”，重点扶持以下七大技术的产业化发展：可再生能源技术、化石燃料应用技术、能源输送与储存技术、系统化技术、基础性节能技术、高效与革新性能源技术及环境技术。丹麦和西班牙等国为支持风电产业的规模化发展，规定在风电设备制造业发展的初期，均要求电力公司每年必须安装一定数量的风力发电机。经过多年的发展，各国清洁能源产业化程度得到不断提高。3、构建我国清洁能源技术的政策保障机制清洁能源技术目前由于成本偏高、经济性差、投资风险大等特点，不能通过完全市场竞争的方式解决其发展过程中的资源配置的问题，从而需要政府的政策支持和引导。清洁能源产业是政策驱动型的产业(如图1)。欧洲专利局、联合国环境规划署(uNEP)以及国际贸易和可持续发展中心(IC俗D)旧。发布的“专利和清洁能源——弥合证据和政策之间的差距”项目调查报告显示，清洁能源技术专利申请的兴起始于1997年《京都议定书》的签署，自1997年起，清洁能源技术领域的专利率每年以20%的幅度增加，远远超出化石燃料和核能等传统能源的专利增幅。由此强有力地表明，国家政策在促进清洁能源技术发展方面起着至关重要的作用。我国应该借鉴国外经验，并结合本国国情，依靠资金保障机制、税收促进机制、产业扶持机制、人才培育机制的支持，来提升我国清洁能源产业的国际竞争力。3．1 资金保障机制由于清洁能源技术具有很强的外部性，其技术研发、技术改造和项目建设的投资者获得的私人收益往往小于社会收益，导致我国清洁能源产业发展的资金严重缺乏，自主创新能力得不到提高。为解决清洁能源产业面临的现实困境，促进清洁能源产业健康、可持续发展，我国需要建立健全自主创新的资金保障机制，为清洁能源技术的开发与利用营造良好的创新氛围。3.1.1 加大对清洁能源技术的财政投入清洁能源技术是一项高投入的创新活动，其产业核心技术的研发，如风电产业的大型风机制造技术、纤维素乙醇的生物酶培育技术等需要长期的技术与经验积累，需要投人巨大的人力物力，因此，加大对清洁能源技术的研发投入对提高产业的竞争力意义重大。我国应借鉴国外经验，一方面加大对清洁能源技术研发和产业培育方面的投入力度，重点支持绿色能源技术、新型替代技术、生物减排技术、碳捕集和封存技术、生态恢复技术等关键技术及共性技术的研发，通过提高我国清洁能源技术、设备的自主研发能力，实现我国清洁能源技术跨越式发展;另一方面，在财政预算中设立清洁能源专项基金，加大财政基本建设投资向清洁能源项目的倾斜力度，由于清洁能源项目一次性投资大，短期内难以获利，政府须通过补助、贷款贴息、奖励等激励方式，支持大型生物质液体燃料、特大型光伏生产线、2 000万千瓦风电计划等项目的研究与开发，为提升我国清洁能源产业的竞争力创造良好的环境。3.1.2 促进清洁能源融资多元化随着经济和技术的发展，新的融资方式不断出现，推动建立清洁能源多元化的融资渠道，对我国进一步开发利用清洁能源起着关键的作用。目前，世界各主要国家的金融机构尤其是政策性银行，都设立了绿色能源投资专项或额度，有力地促进了清洁能源的规模化、产业化发展，然而，我国清洁能源技术项目主要依靠政府的临时拨款和政策贷款，不利于清洁能源产业的健康发展，因此，我国应建立政府引导、企业为主、金融机构参与的融资机制。政府一方面需采取资金补助、贷款贴息等方式加大对环保型创新技术企业的支持，同时发挥财政性投资导向作用，鼓励银行等金融机构加大对低能耗火电项目、水电、风电等清洁能源项目的信贷扶持，以引导信贷资金流向清洁能源、新材料、环保节能与生物技术等低碳绿色企业;另一方面，应拓展清洁能源企业的投融资渠道，加快清洁能源技术项目融资体制的改革。通过努力扩大融资渠道，创造条件，鼓励优秀的清洁能源企业在资本市场直接融资，从而更好地保障我国清洁能源企业的发展。3．2 税收促进机制税收优惠政策是促进清洁能源技术商业化，提高市场渗透力和经济竞争力的重要政策手段。我国现行主要税种对于支持清洁能源发展已有一定的政策体现，但目前我国清洁能源在能源总量中所占比例仍然较低。针对我国能源资源节约和环境保护税收政策存在的问题，制定税收优惠促进机制势在必行。我国应充分考虑本国国情，有步骤、分层次地进行生态税收改革，研究完善能源资源节约和环境保护工作中清洁能源开发利用、环境保护等重点领域的税收政策，逐步建立健全促进清洁能源发展的绿色税收促进机制。3.2.1 完善直接的税收优惠政策直接的税收优惠包括技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、对引进技术的税收优惠等，它有利于降低清洁能源和清洁能源企业的资本边际使用成本，从而鼓励企业投资或再投资，增强企业的国际竞争力。针对我国清洁能源技术创新的特点，直接的税收激励政策应主要从以下几方面展开：首先，应通过扩大“增值税转型”的适用范围、降低清洁能源企业的增值税税率、实行增值税退税激励政策等措施来推动我国清洁能源增值税的转型。其次，需调整企业所得税优惠政策。对清洁能源项目以及生产节能产品设备的企业，给予必要的所得税直接优惠或给予一定范围和时期的免税;对购置太阳能热水器、清洁能源汽车等清洁能源产品的个人，可抵免购置费用20%的个人所得税，以拉动清洁能源产品的消费。再次，完善清洁能源设备进口的关税政策。对用于科研、实验和生产等进口设备，给予税收减免等优惠;同时对国内尚存在技术缺陷而无法生产的零部件，免除进口关税和进口环节增值税，以降低清洁能源企业发电设备的成本，带动国内相关产业的发展。3.2.2 适时开征碳税碳税指为减少温室气体的排放、提高能源资源效率，通过增加税负来提高化石能源的价格，对二氧化碳的排放课以征收的一种税制。开征适度的碳税，一方面通过加重高能耗企业和高排放企业的负担，加快淘汰能耗高、排放高的落后工艺，达到抑制高能耗、高污染企业发展的目的;另一方面有利于刺激企业开发利用清洁环保的能源，以及研究和使用碳回收技术等节能减排技术。世界各主要国家为应对气候变化，相继制定了适合各国国情的、不同形式的碳税税制，有力地提高了能源资源利用的效率。我国应借鉴国外经验，根据经济社会发展的需要，在以“绿化”为主题的环境税制建设时，把碳税作为新一轮改革的引擎，促成通盘的合理配套联动。结合我国的国情，在适当的情况下可以采取以下两种方式：一是新开征环境保护税，碳税作为其中的一个税目引入;二是比照我国的燃油税改革，在消费税中引入碳税。在我国目前没有开征碳税的情况下，建议先尝试开征企业排碳费，对钢铁、建筑、化工等高耗能企业征收排碳费，以达到抑制温室气体排放和促进低碳经济发展的目的。3．3 产业扶持机制2009年，国际能源署(IEA)一1发布的《世界能源展望》预测：到2030年，与能源相关的二氧化碳排放大部分来自非经合组织国家，其中中国的碳排放将增加60亿吨。这一趋势使得我国调整和优化产业结构与能源结构的任务十分紧迫。为提高清洁能源产业在整个产业体系的比重，我国应构建清洁能源产业的产业扶持机制。一方面加快构建推动清洁技术发展的产业支撑体系，包括制定质量标准、完善检测体系和技术服务体系等，以提升我国清洁能源产业的竞争力;另一方面对造纸、钢铁和水泥等高耗能产业要适当采取强制减排措施，以减轻煤炭、石油等过剩利用带来的能源耗竭和环境污染压力。3.3.1 完善产业标准和服务体系建立和完善技术标准与服务体系是保障清洁能源产业健康发展的必要条件，为此建议：第一，制定产品标准，健全质量控制和认证标准制度，加强清洁能源工程技术项目的经济和环境评价指标体系的能力建设。第二，修订太阳能热水器、光伏电池和风力发电技术的标准，并组织力量进行生物质气化、大中型沼气工程、地热利用等清洁能源技术标准体系的研究;在总结分析发达国家制定城市垃圾处理技术标准的经验基础上，补充、完善现有的垃圾处理技术标准，使之上升为国家标准。第三，健全清洁能源技术服务体系，大力推进风能、沼气和生物质能利用以及清洁能源与建筑一体化的科研、开发，适当配置现代化办公、试验、检测设备，以加强示范工程所在省区的农村清洁能源技术推广服务站建设，提高管理人员的管理能力和技术服务能力。3.3.2 调整和优化产业结构目前，我国经济增长的主要动力来自以工业为主体的第二产业，产业结构偏重、高耗能加工工业比重偏大的问题十分突出，因此，建立低能耗、低物耗、低碳排放的发展模式成为节能减排的一项重要任务。一方面，我国应以太阳能、风能、生物质能等清洁能源为主要方向推进产业结构调整，重点发展四大战略性新兴产业(太阳能光伏产业、风电产业、低碳装备制造产业、节能汽车产业)和高技术产业，从而支撑和带动工业结构的调整优化，进而提高清洁能源产业的规模、技术水平和市场竞争力;另一方面，应逐步降低高碳产业特别是重化工业在整个国民经济中的比重，通过缩短能源、汽车、化工等高碳产业的产业链条，最大限度地减少煤炭、石油等化石燃料的使用，逐步使能源结构由单一煤电向太阳能、风能、生物质能等清洁能源发电并举的方向发展。3．4 人才培育机制人才是科学技术的载体，是技术进步中最积极活跃的因素，数量充足、结构合理以及富有主动性、创造性和进取精神的高素质创新型科技人才梯队是清洁能源企业技术创新的重要保障。目前，我国清洁能源创新人才的培养在数量、结构、素质和能力方面还远远不能满足经济社会发展的需要，人才短缺已成为制约中国清洁能源产业蓬勃发展的瓶颈，因此，我国应逐步完善清洁能源领域的人才培育机制，加大对低碳技术领域的人才队伍建设和整合力度。首先，我国应广泛开展与国内外著名高校和科研院所的沟通交流活动。以学术探讨、技术培训、挂职锻炼等形式，加强对从事清洁能源科研生产、经销和服务的企业家进行培训，不断提高企业的经营管理服务水平和低碳技术创新能力，为我国清洁能源发展培养新一代高水平的专业和通用型人才。其次，要通过多渠道聘请、引进人才，建设一支高层次、高水准的低碳人才队伍。人才的引进是提高企业低碳技术创新能力的重点，应争取引进一批具有专利、商标等自主知识产权的海内外高层次的低碳技术人才或团队来我国工作、创业，并在科研开发、自主创业方面给予大力支持，以鼓励其进行低碳技术成果转让或技术指导。再次，要加强人才载体的建设。通过组建光伏工程研究中心、建立博士后工作站和人才培训基地，重点开展生物燃料技术、节能新技术和温室气体减排技术等领域的适应性技术研究，推动清洁能源产业蓬勃发展。