深度访谈 | 陶冶：平价上网可以实现 但仍需一揽子激励政策

因应当前发展的新要求、新趋势，可再生能源政策频频出台，包括分布式管理、建设计划管理、全额保障性消纳、价格补贴退坡、降低非技术性成本等方面。如何科学审视目前可再生能源发展中存在的问题，促进可再生能源高质量发展，国家发展改革委能源研究所可再生能源发展中心副主任陶冶接受本刊记者采访时表示，可再生能源发展受政策和决策影响较大，当前政策体系正在朝以消费侧引导供给侧的方向转变。可再生能源面临利用不充分问题，要通过存量的高质量运行和增量的高质量发展，通过改革创新驱动行业高质量发展。

可再生能源发展已经成为彰显中国软实力的新名片

记者：您怎样看待当前我国可再生能源发展形势?

陶冶：我国规模化可再生能源发展虽然起步比欧美国家略晚，但后发优势明显，发展成就有目共睹。时至今日，在国际上，主要国家、主流媒体、众多国际机构均高度认可中国可再生能源发展，可再生能源在促进经济、环境、民生可持续发展方面的贡献，将其作为中国在可持续发展和建设有中国特色的现代经济体系过程中取得的重要、杰出的成就。

当前，我国可再生能源发展已经成为彰显中国软实力的一张新名片，成为扩大我国国际影响力的重要手段。改革开放四十周年，中国经济发展取得重要成就，GDP、大型装备制造业、大国重器等一直是衡量社会发展阶段的重要手段。但随着中国在全球范围内倡导“全球人类命运共同体”和“一带一路”建设等，中国向国际展示的既要有硬实力，也要有发展理念、文明思想、文化建设等软实力。而可再生能源正是国家“生态文明、绿色发展、低碳发展、美丽中国、可持续发展”等发展理念的最佳示范。彰显中国的软实力，尤其在理念上，甚至是在精神层面、道德文化、文明层面。同时，可再生能源产业发展不是空中楼阁，是先进装备制造业的重要领域，是推进经济发展的重要引擎，是经济转型的重要抓手，是能有效衔接中国发展新理念和新实体经济，国有、民营等多种所有制形式广泛参与的高效产业载体。

当前，可再生能源发展正在持续不断地加强自身产业体系的建立、成本快速下降、市场竞争能力显著提升，可再生能源产业逐步进入独立发展、自主发展的新阶段，“十四五”期间中国可再生能源产业必将成为中国发展理念和高新装备制造业的重要名片。

要实现减碳的国际承诺“三北”地区的集中式开发必不可少

记者：您怎样看待我国可再生能尤其是风电、光伏从“三北”等大型集中基地向中东部和南部发展分布式转移的发展布局变化?

陶冶：回望中国十几年可再生能源规模化发展历程，集中式开发尤其重要，是在规模化发展初期必不可少的环节。我们不能因为在发展大型电站(大型风电基地、大型光伏地面电站)的过程中出现的消纳、并网等技术性问题而全盘否定大型基地的发展模式。在可再生能源发展初期，需要大型基地规模化发展，一方面可推动成本快速下降，另一方面通过大型企业的模式来解决发展中遇到的技术和管理等方面的问题。我们应看到大型电站在推进技术进步和成本下降方面的重要作用，不能遇到问题就全盘否定。

发展可再生能源最根本、最核心的动力是我国的温室气体减排承诺和对大气环境治理的决心，这决定了可再生能源在整个能源体系中的作用和地位，以及究竟要发展多少可再生能源。可以说，要兑现全球温室气体减排的中国承诺，我国可再生能源目前发展的速度是不够的，量也是不足的。虽然现在分布式是重要选择，但如果将可再生能源作为温室气体减排的重要手段的话，我国“三北”地区集中、大规模的开发是免不了的，也是必须的。

我国可再生能源政策体系正在朝以消费侧引导供给侧的方向转变

记者：我国可再生能源激励政策这些年发生了哪些变化?

陶冶：如今，无论是累计量还是新增量，我国的水电、风电、光伏都是全球第一，每年新增的生物质发电在全球也排在前列，我国的可再生能源发展在规模、体量、经济性等方面都达到一定水平。而另一方面，经济、能源宏观调控手段、电力市场建设完善等外部环境也产生了新的变化。所以，我国的可再生能激励政策也到了该调整的时候。谈到激励政策(当前中国已有的可再生能源政策体系是基于可再生能源法建立起来的五大政策体系)，大家都知道的有补贴、固定电价制度、可再生能源发展基金、常规的电价附加等。常规的电价附加解决的是从哪里来的问题，可再生能源发展基金解决管理问题，补贴是解决怎么分的问题，固定电价是解决标准的问题。2009年修订的可再生能源法确定了可再生能源激励方面的五大制度。从2009年到现在的近10年，可再生能源法确定的五大制度都是在不断调整，如电价附加的幅度在调整，固定电价也在调整，什么样的技术享受什么样的电价也在调整。当然，可再生能源激励政策中也出现了创新性的手段，如领跑者项目、全额收购项目、平价示范项目、去年下半年以来的促进分布式交易的政策等。可再生能源激励政策一直围绕着可再生能源法确定的五大制度政策体系在做。

近年来我们提出了供给侧改革，在可再生能源的政策里也发生了相应的变化，就是通过消费侧的引导来推动供给侧的改革。我们以前的政策多是针对供给侧做文章：给企业一个明确的市场环境，有确定的收益，让大家愿意投入到可再生能源开发。现在则是通过消费侧来引导供给侧的变化。如可再生能源地方引导目标的设定、配额制、绿证等，都是通过消费侧营造一个市场空间，将可再生能源开发权和如何开发交给市场去决定。这是我国可再生能源政策中一个比较大的核心的变化。但可再生能源法的一些基本理念还是不变的，如全额保障性收购，可再生能源应发尽发;确保可再生能源的绿色属性，有它经济价值的体现等。新发布的第七批可再生能源补贴目录，取消了接网补贴，将其纳入电网输配电成本核算之中，也是体现了减少补贴，用消费侧引导供给侧的政策调整方向。

平价上网可以实现，但仍然需要一揽子激励政策

记者：我国能源主管部门一直在推动风电、光伏等可再生能源平价上网。根据可再生能源“十三五”规划，到2020年风电项目电价可与当地燃煤发电同平台竞争，光伏项目电价可与电网销售电价相当。您觉得风光平价上网能够如期实现吗?

陶冶：“十三五”可再生能源规划与之前规划的一个重要不同是第一次提出了经济性目标，平价的概念也在不断地完善。平价上网是2017年的热门话题，很多机构也对此作了研究。我认为到2020年大概率的，即较为普遍意义上的风电和光伏达到各自的平价目标是可以实现的。

在风电方面，风电平价的实现过程可能会和大家想的略有不同，率先实现平价上网的可能并不是我国风电资源条件最好的“三北”地区，而是风电资源较为好，而当地煤电价格较高的地区，也就是我国的东部地区。风电平价不是一次性全部实现的，而是分区域先后实现，东部可能率先实现，这与当地较高的煤电标杆价格有关，弃风最严重风电资源最好的“三北”地区可能是最晚实现的，因该地区煤炭价格较低。而实际上可再生能源的电价一直都是在跟煤电的标杆电价比。

当然，风电要实现平价上网还需要做大量的工作。实现风电平价上网需要多方面政策来促进，但其中一个最重要措施就是一定要保证全额收购，保证运营小时数，这也是促进风电平价上网最现实可行的方式。第二就是要降低风电开发的非技术成本，如土地价格、资源税费等隐性的各种不合理税费等要降下去，这是第二个非常重要的因素。风电的问题不只是风电自己的问题，这一点光伏业也一样。当然还有其他的问题，如降低信贷成本，大家都知道要降，但如何降低?我们目前能做到的只能解决小部分的融资问题，如做一些基金，引入一些投资，但这只能解决局部的问题，成体系地降低融资成本可能要从整个金融体系的调整来实现，这是个比较难的问题。

在光伏方面，不管是分布式还是地面电站，最近几年成本下降都很快，到2020年实现销售侧平价还是比较乐观的，更有乐观的预计为到2022年光伏就能在供应侧平价。

但我要强调的一个问题是，随着电力体制改革市场化的推进，更多的电力参与市场化交易，可再生能源即使是与煤电标杆电价平价了，也不能解决发展中的全部问题，或者说可再生能源并不会进入到“敞口”发展阶段。平价后，可再生能源发展仍然需要激励政策的支持。因为即使是同样的价格，可再生能源与煤电在电的品质和可控性方面不同，需要的辅助条件和边界条件也不一样。所以说平价并不解决所有的问题，平价后我们仍然需要一揽子激励政策和管控手段，需要电力体制改革、电力市场对可再生能源予以支持。平价后需要的激励手段，可能不是经济上的直接补贴，而是在其他方面。

所以我们要科学认识平价上网，它只是可再生能源发展中的一个标志性事件，进入了一个新的阶段，但不是进入到了完全可以依靠产业自身就能自主竞争的阶段，能源行业本身也不是完全价低者得的完全市场竞争的行业。在未来相当长的一段时间，可再生能源都是一个非常受政策和决策影响的行业和产业。

可再生能源面临共性和个性问题

记者：水电、风电、太阳能、生物质能、地热能是我国最主要的可再生能源，其发展共同面临的困难或问题是什么?不同能源类型发展又存在哪些个性方面的突出问题?

陶冶：共性的问题主要就是弃水、弃风、弃光的问题，利用不充分问题。2017年底，国家能源局制定了解决三弃问题的实施方案，提出目标到2020年“三弃”问题得到基本解决，“三弃”率控制在5%以内，可再生能源面临的一个共性的问题就是要确保充分利用。

具体来说，水电面临的突出问题是开发的经济性问题。我国大型水电站在向西部地区集中，更多地是云南、四川和西藏。在开发成本方面，首先开发条件方面难度增加，再加上生态保护、移民搬迁以及对脱贫的支撑，水电直接开发成本之外的成本占比非常高，如果再考虑建设难度和西电东送的成本，水电正从最廉价的可再生能源向较高成本转变，经济性已经不是水电的突出优势了，尤其是新增水电项目。水电发展不单单是能源问题，还有促进地方经济发展问题，水电作为水利工程，还涉及农业、交通航道、防洪减灾，这是一个综合性问题。但是，在相当长时间之内，水电仍然是我国第一大可再生能源，主力可再生能源。此外水电还有来水不确定性问题，当然这也是水电面临的老问题。

风电和光伏较长时间内都是我国可再生能源装机乃至整个电力新增装机的主力，我们要用大量的风光来满足新增的电力需求。这也是目前发展的阶段性要求，对新增的电力需求用可再生能源来满足。

风电去年发展比较慢，并网量大概1500万千瓦，原因有以下几个方面：一是规模化发展地区受限。“三北”等地区出于运行的考虑限批，红色预警，这是风电主要的规模化地区。二是东中部分散式风电没有分布式光伏发展那么快。主要是商业模式和准入门槛还比较高，技术门槛也比较高，开发模式上也有问题。因此，“三北”等地受限，中东部开发比较缓慢导致了去年风电发展较慢。

今年风电发展形势向好。一是解禁地区的新增。随着“三北”地区消纳的好转，大家对运行管理上比较重视，弃风下降导致可以新建。二是分散式风电。河南、山西、山东、河北等地区把分散式风电作为重要的可再生能源发展方式。三是海上风电。海上风电经过这么多年的低调、稳健的发展已经到了突破的时期。沿海省份要实现能源转型、经济转型，把海上风电发展作为一个重要的手段。尤其在配额制执行的预期下，沿海省份如何在土地资源约束更为严酷的条件下，成规模地开发本省可再生能源，海上风电成为一个很重要的现实选择。如广东福建又修订了海上风电规划。所以今年我国海上风电预计会过一百万千瓦，这跟我们以前的每年四五十万千瓦的新增会有一个显著的变化。

而且到目前为止，在可再生能源领域，水电新增资源比较受限，而光伏成本虽然下降很快，但是从度电补贴的强度的看，按照现有的模式，风电更有比较优势。所以说，现在要扩大可再生能源电力的电量，风电是我们现在这个阶段的一个较为现实的选择。我认为在现在的发展阶段，也应该是风电出力发力的时候了。另外，随着光伏成本快速下降，可能到2025年以后，成本下降会更快，到时光伏度电成本上以及度电补贴强度，或者绝对电价水平可能都要低于风电。比如现在青海一些地方光伏电价实际上已经比风电更便宜了，未来像这样的地区会越来越多。所以说现在这个阶段风电必须大力发展。

光伏行业则要提质增效。要确保产业发展质量。在当前形势下，有些人提出对补贴进行总量控制，合理调整价格水平，我觉得这些都是应该做的。我们要竞争性配置资源，有序调整价格水平，确保光伏产业有一个合理的收益预期水平，确保成本的持续下降，确保这个行业在全球处于领先地位，我觉得这些都是应该的。

控制补贴总量，通俗地说就是有多少钱办多大事。像德国、英国都是这样，政府定补贴的量，然后企业来竞价。但我要说的问题是怎么来确定这个补贴总量的问题，这不单单取决于电价附加能收上来多少，还要取决于通过发展可再生能源而在改善大气环境、降低温室气体排放、改善民生、改善医疗等等方面取得的边际的效益，这些都应该作为支撑可再能源发展的资金来源。比如原本打算投在解决PM2.5上的钱，如果发展可再生能源能够满足的话，那么这部分钱也应该给可再生能源。所以，到底是有多少钱可以投入到可再生能源，需要科学论证。

生物质这几年发展比较平稳。其中我比较看好垃圾发电，垃圾发电不单单是解决能源问题，它也解决了垃圾无害化处理的问题。当前垃圾发电应更多地依托原有的垃圾处理设施、垃圾焚烧填埋场用地建设，避免“邻避效应”。第二就是，随着经济的发展，土地只会越来越值钱，大家对于环保的诉求也会越来越高，邻避效应只会强化，不会弱化，所以说如果早晚都要发展，晚发展不如早发展，早做集中统一规划。我现在看到对环境要求比较高的地区，像海南和深圳，不单单处理现有垃圾，还把已经填埋的垃圾挖出来重新进行焚烧。我想这可能是大趋势。另外，考虑我们的资源问题，生物质发电中的秸秆、沼气等很难形成规模，所以相比来说我更看好垃圾发电。

地热能目前占比较小，在局部地区可以因地制宜地发展，充分利用。地源热泵、水源热泵也可以算作地热能，但其发展要解决一些技术问题。

高质量发展应包括存量的高质量运行和增量的高质量发展

记者：对促进可再生能源高质量发展您有何好的建议?

陶冶：高质量发展首先是在经济发展中提到的，包括速度、规模和结构等方面的高质量。能源、可再生能源甚至不同品种的可再生能源的高质量发展也应体现在上述多个方面。但不同的可再生能源如风电、光伏等各自面临的阶段性问题是不一样的。应该说所有方方面面的政策建议都在促进可再生能源的高质量。

在这里我重点强调有两个方面，即存量的高质量运行和增量的高质量发展。

一是存量的高质量运行。可再生能源与其他能源一个很大的不同就是一次性投入很大，而运行成本较低。所以做好存量的高质量运行非常重要。这方面我比较关注两方面问题：一个就是消纳的问题，去年国家发展改革委、能源局出台的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》措施非常全面。消纳问题既是经济性的问题，也是技术性的问题，还是政策性的问题，省间壁垒也是问题，运行不可控也是问题，因此，需要包括上平台、上技术、加强预测、保证跨省地区购买意愿等综合施策。存量还有一个问题目前大家谈论得比较少，就是全额保障性收购问题。我们把全额保障收购小时数作为衡量一个地区是否能够继续建设可再生能源装机或其他装机的一个重要指标，也就是预警。要明确一个概念就是全额保障性收购既要保量也要保价，保证按固定电价收购。我们现在量保做得还可以，这足以证明我们的电力系统是能够承受这样的可再生能源高比例接入或者说可再生能源目前发展规模的，但是我们的价保得不好。保障性小时以内的相当一部分电力没有按照固定电价收购，是降价收购，或者是以市场交易、发电权交易的名义消纳的。只有真正做到全额保障性收购，既保量又保价，才能够为未来下一步的政策调整预留出空间——无论是价格调整的力度，还是通过大家预期的绿色证书来解决补贴问题，还是通过其他的市场化的机制，让超出保障性运行小时数的电量能够直接参与到电力市场交易。全额保障性收购的保量保价是下一步政策改进的前提条件。全额保障性收购部分电量做到了保量保价，才能去谈剩下的可再生能源部分如何解决的问题。

增量的高质量发展涉及面更宽一些，是覆盖全产业链的高质量。如在装备制造业方面，要保证先进、高效的组件，保证成本的持续稳定下降。尤其像户用光伏，一些项目建设的方式和组建效率可能比较低，会形成隐患。增量的高质量发展，应该是整个产业链的，包括从装备制造业到选址、建设、运行、后期维护等的全过程。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2018年6月29日第24期

陶冶系国家发展和改革委员会能源研究所可再生能源发展中心副主任