北大国家发展研究院：破除能源领域行政性垄断

放眼未来，中国经济很有可能在20年内突破200万亿元，成为影响全球经济的决定性力量。但中国未来的经济发展也面临挑战和约束。尤其是中国已经遭遇到经济发展的能源瓶颈，能源消费的总量问题、结构问题和环境问题突显。其中尤为突出的是，我国化石能源储量有限，能源供应长期紧张，但能源利用却相当粗放浪费，且高度依赖于煤炭，导致大气污染问题日趋恶化，不断逼近环境容量和民众忍耐的极限。　　发达国家应对能源危机的历史经验表明，旨在通过价格手段节约能源消费、提高能源利用效率的“节流”政策，是实现我国经济社会可持续发展的唯一选择。　　“节流”就要求打破我国能源领域现行的行政性垄断和价格管制，同时利用市场和政府的手段把能源的价格机制理顺。对此，本报告提出以下建议：　　（一）推进能源领域的市场化改革，首先是要破除石油、天然气和电力三大行业各种形式的行政性垄断，放开市场准入。在油气领域，经由先易后难、逐步推进的策略，可先打破原油和成品油进口环节的行政性垄断，放开下游流通环节；再组建矿藏资源交易所，允许油气矿藏的自由交易；最后放开上游油气勘探环节。对于天然气管道和电网的自然垄断问题，则可借鉴国内外“网运分离、放开管网投资、管网之间无歧视性准入”的成功经验，先将管网从现有的油气公司和电力公司完全分离出来，新成立的天然气管道公司和输电网公司不得参与天然气和电力的具体经营。届时，根据网运分离后的市场实际运行效果，可考虑进一步将管网公司根据区域进行横向拆分，变全国性的自然垄断为区域性的自然垄断，并放开天然气管道和输电网的投资建设。　　（二）取消竞争性领域的价格管制。在破除行政性垄断之后，在能源领域，除了区域天然气管道和电网的自然垄断，其余各个领域和环节将基本形成竞争性的市场。此时，成品油价格、天然气价格、上网电价和销售电价均可适时放开。而电力和天然气的管网运输价格，则应保留现行的价格形成机制，以“成本加成”的原则进行管制定价。另外，目前电力领域的交叉性价格补贴应转由财政支出。　　（三）加强政府对能源消费的环境外部性管制。在征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易这三种市场化手段中，应首推在降低其他税收（例如企业所得税）、维持税收总量平衡的前提下，征收煤炭和石油的污染税。在具体征收措施上，可先对石油和煤炭征收适量的燃料税，再考虑对电厂、水泥和钢铁等用煤大户进行监控，根据污染物实际排放量对这些企业加收额外的污染税。