破冰居民气价：气价补贴是杀贫济富 要改就是现在

“气荒”像一面镜子，照出了一份清晰的天然气行业问题清单。

然而，问题全面暴露后，一个无法回避的追问摆在了眼前：在天然气领域诸多亟待改革的事项中，合理、可行的改革步骤是什么？

4月26日，国家发改委、国家能源局印发了《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》的通知。这一储气、调峰领域的重磅政策，是贯彻落实油气体制改革总体方案（《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》）的第一个配套文件，也是意图制度化缓解“气荒”的最新政策成果。

储气调峰改革破局后，居民与非居民气价并轨会是下一个突破口吗？油价已回归上升通道，改革决策者能否把握住转瞬即逝的并轨时机，一举打破天然气价格“双轨制”的最后坚冰？

这将取决于最高决策层对经济领域改革的优先性排序，和对能源领域“科学保民生”的认识。

01

气量之争：限供VS转卖

2017年11月下旬，北方大部分区域的供暖季才刚刚开始，紧张气氛就达到了高潮。增产有限、需求超预期、LNG接收站满负荷运转，此时又遭遇占中国进口天然气40%的中亚天然气大幅减量。

面对这一情形，中石油启动了应急预案，开始压减供给下游的天然气量。身为中亚天然气的进口方和中国70%消费气量的供给商，中石油压减供给只是常规动作，应对“气荒”也并非第一次。

只是这一次，“气荒”引发的“心慌”前所未有——不止工商业，居民用气也一度供应紧张。关于居民用气紧张的原因，上下游各执一词。

“城市燃气借保民用之名，左手低价拿气，右手高价转卖。”上游企业如是说。

“上游的气量向直供用户倾斜，出售给下游的居民气量不足。”城市燃气如是说。

长期以来，上下游之间在多个问题上意见相左，其中最突出的莫过于管输费之辩——为何30公里的城市中压管线管输费，比3000公里的西气东输高压管线管输费还高？

尽管有分歧，双方依然能在现行市场环境和价格机制下形成妥协。而现在，这一微弱平衡已被打破。在保供最为紧张的时刻，争议也到了白热化的程度。到底是限供，还是转卖？

事实上，上下游有关居民气量的争执由来已久。

eo了解到，中石油曾于2013年、2015年两次聘请第三方审计机构，对城市燃气企业的用气结构、民用气数量做过审核。

供气商发起居民气量审核的两个年份，也正是天然气门站价格调整之年。2013年调价的核心是实行门站价格管理，并区分存、增量气以实行不同价格。2015年4月，通过增量气降价、存量气提价的方式，实现了存、增量同价。2015年11月的气价调整则是非居民门站价格直降0.7元/立方米。

这一由中石油发起、城市燃气企业应予以配合的气量审核，依据的是2013年国家发改委《关于调整天然气价格的通知》（发改价格〔2013〕1246号）。这一文件中涉及居民气价的条款中，对用气结构、用气数量的争议解决也有规定。

不过，在有审核依据且已审核完毕的情况下，相关结果并未公开，而价格监管部门也未针对居民气量的争议做过专门调查。这一现状，让上下游两方的说法都缺乏证据支持。

“到底是限供还是转卖，外界无从知晓。”一位天然气行业人士表示，“问题的根源在于居民与非居民用气价差形成了一个套利空间，而且双方都有套利可能，最可行的做法是把居民气价调整到合理位置，现阶段的当务之急是缩小价差。

02

价差之痛：低价优先违背价值规律

2010年以来，大部分省份居民门站气价一直未作调整，价格水平明显偏低。

根据eo的 梳理，从全国29个已通管道天然气且执行门站气价管理的省区来看，居民用气门站平均价格在1.4元/立方米左右。这一价格，与1.7元/立方米左右的非居民用气门站平均价格相比，低了0.3元/立方米左右，甚至比国产气供应成本还低，更不用说与进口气比。

“不能忽视价格形成机制中，价格失灵和不同能源品种价格失配而导致的能源行业结构性失衡。”中国人民大学经济学院副院长郑新业指出。

于2012年底开始施行的《天然气利用政策》（修订版）中，天然气用户被明确分为优先、允许、限制和禁止四类。其中，城镇居民的生活用气和集中供暖用气两项，在保供序列中处于优先级别。

这一“民生优先”的原则，也体现在供气商的优先保障体系中：居民>非盈利性公福（学校、医院、养老院）>商业公福>不可中断工业用户>CNG加气站>热电厂>城市小工业>大工业>化肥>化工>调峰电厂>LNG液化工厂。

优先保供级别最高的居民用户，气价最低。这一违背价值规律的定价机制，正是供气商缺乏供应积极性、城市燃气缺乏保障积极性的根源。

而随着天然气消费持续增长，特别是以大气污染防治为代表的环境治理持续发力，“气荒”常态化的预期下，不改革，价差矛盾会更为剧烈。

以本轮气荒“重灾区”河北为例，居民用气门站价格为1.5元/立方米，非居民用气门站价格为1.88元/立方米，价差0.38元/立方米。按照天然气价格政策，冬季非居民用气门站价格可上浮20%，一般上游企业都会用满最大涨幅，这时非居民用气价格可涨至2.26元/立方米，与居民用气价差扩大到0.76元/立方米。

假设河北某燃气公司与中石油签订的天然气购销合同年量为12亿立方米，按照双方约定的居民用气比例和居民全年日均气量120万计算，全年居民用气量有4.38亿立方米，这些气量均享受1.5元/立方米的低价。如果该燃气公司“煤改气”用户增加了15万户，则意味着采暖季一天新增225万立方米用气，当年增量就会增至1.01亿立方米，采暖季增量2.7亿立方米。要满足如此大量的居民用气增量，燃气公司必须用高价每日购买非居民气量383万立方米填补缺口。

“‘煤改气’强制推行带来的新增天然气需求，既缺乏自身的价格弹性，也缺乏与其他能源的替代弹性，气价机制不健全是导致居民用气保障难度大的重要因素。”郑新业表示。

根据国家统计局的数据，2016年我国使用天然气的人口约有3亿多，另有约1.3亿人在使用液化石油气（LPG）。“煤改气”除了增加民用气量以外，相当于事实上扩展了天然气服务范畴，将天然气消费从城镇扩展到了农村。

“跟电力比，天然气不算普遍服务，这也是用户端称天然气为‘城镇’燃气的原因。”一位燃气行业人士认为，“煤改气”持续改造带来的增量，不仅会加大居民享受低价带来的财政负担，还会导致问题扩大化，最糟糕的局面是导致改革丧失时机。

“气价并轨，要改就现在改，否则旧问题没解决，（煤改气带来的）新麻烦又来了。”

03

调价时机：地方降价诉求、国际油价上涨拉动

不止“煤改气”，地方诉求、油价上涨，正不断形成合力，催促着居民气价尽快上调，以把握时机。

经济进入新常态后，在降低工商业用户用能成本的诉求之下，地方对气价并轨的需求开始凸显。

“居民气价调整的滞后，实际上影响了地方降低工商业气价以支持地方经济的空间。”一位燃气行业人士解释说。

2011年底，天然气价格改革启动后，广东、广西、云南、贵州、福建等新通管道天然气的省份，居民与非居民用气门站价格已经实现了衔接。其中，广东是居民和非居民同价，2.08元/立方米，云南是居民气价仅比非居民气价低0.02元/立方米，价差十分微小；广西、贵州则不同，其居民用气高出非居民用气。

实际上，居民气价高、非居民气价低，在成熟市场国家比较常见。以美国为例，美国2016年居民气价为10.05美元/千立方英尺（约2.26元/立方米），而商业、工业气价均低于居民，分别为7.28美元/千立方英尺（约1.7元/立方米）和3.52美元/千立方英尺（0.79元/立方米）。

尽管各省情况不一，但在已有5省区气价并轨的情况下，其他省区的气价并轨也已提上日程。这就要求肩负门站价格管理职责的国家主管部门，和更高层的决策者，仔细掂量地方诉求，解决省际不公的问题。

过去数年的天然气价格改革经验表明，改革须顺势而为才能事半功倍。

与电力不同，中国天然气对外依存度快速提高，已接近40%，与国际市场紧密相连且与国际油价挂钩。2013年是天然气价格改革的一个重要年份，通过上调存量气价格，同时增量气与替代能源价格挂钩的方式，缩小了增、存量之间的价格差。而这一调整的合理性，正是建立在2009年~2013年的油价上升期之上。期间，国际原油价格从62美元/桶一路飙升到了98美元/桶。

不过，国际油价从2014年开始又进入下跌周期。而于2013年刚刚推出的存量气价调整，此时已进入执行期。不少天然气行业人士对此颇有微词，认为油价下跌却上调存量，是逆市场行为。

以行政手段调价，如何把握最佳时机往往是难点所在。这一难题，也正是促成能源价格市场化改革的驱动因素之一。

如今，度过了低迷期的油价重回上升通道。

布伦特原油月平均价格已经连续上涨了7个月，并在1月11日，出现了自2014年12月以来现货价格首次上涨至70美元/桶以上的情况。5月1日，WTI原油价格为67.25美元/桶，尽管比前一周略降，仍比2017年涨了18.41美元。根据美国能源信息署（EIA）的预测，2018年和2019年，原油价格还会继续上涨，超过2017年的水平。

这一次，居民气价上调能否实现顺势而为？

04

补贴真相：气价补贴是“杀贫济富”

供气商与城燃的纷争属于行业问题。然而，居民享受的低气价，并没能让自身获益。这一事实，正在动摇居民低价的根基。

价差的存在，相当于居民用户享受了补贴——尽管阶梯居民气价已在全国普遍实行，价差导致的“暗补”，不仅不能较好地区分高、低收入群体，还造成了“杀贫济富”的结果。

根据郑新业的研究，电力和管道天然气的人均消费量与收入水平呈正相关，即高收入人群在能源上的消费是高于低收入人群的。这意味着，收入越低的人，实际上从能源消费中获取的补贴越少，而高收入阶层则享受了更多补贴。

此外，承受了较高气价的企业，还会将自身增加的燃料成本转嫁给消费者，即所谓的羊毛出在羊身上。根据经济学家Miller的研究，企业承担的11%的成本会被16%的收益所弥补。

因此，在居民与非居民的价差关系中，看似居民占了便宜，实则是双输的结果。价差的存在，加剧了能源领域的社会不公，这一结果实际上与“保民生”的政策初衷背道而驰。

尽管道理很清楚，由于居民气价涉及千家万户敏感度高，对它的调整一贯秉持审慎原则。

这也是为何近几年来，占天然气消费总量80%以上的非居民门站气价已经理顺，由市场主导形成，而气量不到20%的居民用气价格，则仍主要由政府定价且多年不做调整。

如今，居民用气价格，已经成了天然气价格市场化改革遗留的一条“尾巴”。

按照《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28号）的要求，2017年底要基本放开竞争性领域和环节价格。

而在2011年公布的天然气价格改革中，气价改革的目标已明确为，全面放开天然气气源和销售价格，政府只监管具有自然垄断属性的管网输配价格，即“放开两头，管住中间”。

05

调价可行性：小幅上涨，精准补贴

通过提高居民门站气价来实现气价并轨，首当其冲的问题是，居民的气价承受能力如何。这将直接关系到涨价的可行性，即能否在“保民生”的重大拷问前过关。

目前，各方达成共识的一点是，居民气价小幅上调，对居民生活的影响较小。而这一共识，基于众多的研究和证据。

根据中国城市（镇）生活与价格年鉴（2012），能源支出在城镇居民消费支出中的比重较低，用电支出仅占居民消费支出的2.53%，用气支出占城镇居民消费支出更是不到1%。此外，如果按照0.3元/立方米的涨幅，对居民消费价格指数（CPI）的影响也非常有限，特别是考虑到调价周期一般有数月甚至更久，再加上调价是个逐步过程，并不需要一次用满0.3元/立方米的调价幅度，对居民生活支出的影响就更为轻微。

中国石油大学教授殷建平曾以北京为样本，做过基于能源比价的天然气用户价格承受能力研究。

根据殷建平团队的测算，从不同能源的比价来看，北京天然气价格除了高于煤炭价格以外，和其他能源价格相比都处在低位。此外，分不同天然气用户来看，包括居民用户在内的城市燃气用户，对天然气的价格承受力处在最强的一档。

具体到居民气价调整上，如果居民用气价格提升0.3元/立方米，按每户家庭平均每月用20立方米天然气算，每户家庭每月增加的支出只有6元左右。实际提价后疏导价格时，落在销售气价上的涨价幅度还可能更低。

这是因为，广东、广西、云南、贵州、福建5省区的门站气价已先行理顺，不需要再提价，海南、江西两省价差微弱，调价带来的影响也相应较小。

尽管对居民用气承受能力有共识，上调居民气价实现并轨是否是当下的最好选择，依然存在争议。

“在全国已经普遍实行阶梯气价的情况下，再涨居民气价，可能会有阻力，不如补贴工业气价。”一位天然气行业人士表达了不同看法。

殷建平对这一观点并不认同。在他看来，现行的阶梯气价中，覆盖了80%以上居民用户的第一档消费气量过大，并没有从根本上解决居民用气价格过低的本质问题。而与调高居民用气价格相比，再补贴工业用户的操作不太可行。

郑新业认为，“保民生”需要“还原能源的商品属性”。相比于继续为工商业用户的气价提供补贴，郑新业建议，可由国家价格主管部门联合财政部、民政部，根据民政部门掌握的低收入群体情况，通过财政定向补贴的方式，解决这部分人的新增用能支出问题，实现能源领域的“精准扶贫”。

“这样一来，中高收入群体的气价就实现了市场化，低收入群体也有了保障，再考虑天然气全行业的市场化就有了基础。”

事实上，由于需要定向补贴的只有低收入群体，这也意味着，真正需要财政出资的数额，会比114亿左右的价差总额低很多。

不过，还有待确认的是，虽然需补贴的财政支出不高，但究竟是中央还是地方财政来补贴，则因触及到了中国财税体制的核心问题而显得没那么简单。

按道理，由于调整的是门站环节的居民气价，上涨的收益由供气商享有，而上游的“三桶油”均为央企，理应中央财政出面。但细究起来，由于我国的税制，114亿的上调气价总额中，含有很高比例的税金，这就又要细分税种——按照资源税由地方财政100%享有，增值税、所得税则分别按比例由中央与地方分账之后，确定由哪一级财政出面，定向补贴用能困难人群。特别是居民用气终端销售价格，事权是地方的，通常由地方负主体责任，中央和地方怎样各司其职，也需要考虑周全。

最终，能否迈出并轨一步，主要取决于高层意志，和对能源领域“科学保民生”的认识。

居民、非居民门站气价并轨支出估算

居民、非居民门站气价并轨支出=全国天然气消费量×居民气量比例×价差

并轨支出=2373亿立方米×16%×0.3元/立方米≈114亿元左右

注：2373亿立方米为2017年全国天然气表观消费量，16%为居民气量平均占比，0.3元为全国门站气价平均价差（居民门站气价1.4元/立方米，非居民门站气价1.7元/立方米）

06

如何调价：调门站而非销售价格

明确了并轨可行后，如何实现调价？

据了解，业内目前讨论较多、已有共识的，是调整居民用气门站价格，而非销售价格。

这一设想，是从我国天然气价格实行分级管理的实际出发的。

门站价格由国务院价格主管部门负责制定、调整，而销售价格则由地方政府管理。其中，省级天然气管网供城市燃气企业和燃气电厂的销售价格，由省物价局部门制定，市、县辖区内管道燃气配气价格和销售价格，则由市、县政府授权的价格主管部门负责制定。

“如果国家层面理顺居民用气的门站价格，至少有两大好处。”一位燃气行业资深人士认为，首先是对居民用户而言，门站价格类似于批发价，批发先理顺，零售调整才有基础；其次，这样做也给地方留下了更多自主空间，便于分散决策，广泛听取意见，降低调价带来的可能影响。

“地方的调价幅度，可以在参考门站气价调整幅度的前提下，自行与相关企业协商。”上述人士建议。

由于居民生活用气阶梯价格制度已全面推行，居民销售气价的调整必然涉及到与居民阶梯气价制度的衔接。

“鉴于80%的居民家庭属于一档气用户， 可以考虑一档气尽量少提价，二、三档调整幅度稍大。”上述人士解释道，“这样既延续了阶梯气价公平用气的原则，也能减少调价可能带来的影响。”

逐步缩小价差、降低交叉补贴之后，天然气价格改革的下一个重点任务——配气成本核定，就有了基础。

07

交叉补贴：厘清成本

在能源价格改革领域，价格差、补贴和交叉补贴等概念，经常出现混用和偷换的情况。

事实上，价差不等于交叉补贴，交叉补贴是一个直接与成本关联的概念。而分清价差和交叉补贴，是认清居民配气成本的分摊重要性的关键。

交叉补贴（cross subsidization）是经济学里所说的价格歧视（price discrimination）的一种。曼昆在《经济学原理》中，对价格歧视的定义是，以不同的价格把同一种物品卖给不同用户的做法。在完全竞争的市场上，价格歧视是无法实现的，所以实行价格歧视的企业，必然具备某种市场力（market power）。

不同于由企业自行发起的价格歧视，天然气、电力领域的交叉补贴，一定程度上是政府对自然垄断行业实行价格管制的结果。既然不允许垄断者随意定价，政府就要承担定价职责。只是，如何给垄断者定价，并不像看起来的那么简单。

相对于上游勘探开发和中游长输管网，配气环节的成本几何，燃气公司之间的差异极大，也没有全国层面上系统的估算，更谈不上针对居民部分的成本计算。

这个难题在改革进度明显更快的电价领域，同样存在——输配电价目前核定的依然是平均成本，并未将其中居民应分担成本单列计算。

不过，从天然气价格改革的既定时间表和实际进度来看，配气环节的成本厘清和交叉补贴的解决，有望在2018年破冰。

2017年下半年开始，天然气价格主管部门开始设计配气环节的成本分摊机制，即非居民与居民用户对配气的成本贡献。

根据2017年已下发的《关于加强配气价格监管的指导意见》，配气环节价格监管的目标，就是要地方价格主管部门“厘清供气环节，核定独立的配气价格”。而合理分摊成本，则是制定区分用户类别的配气价格的基础。

在这份指导意见中，国家价格主管部门给省级制定配气价格管理和定价成本监审规则的时限，是2018年6月底前。这意味着，待2018年年底实施配气环节的成本监审、核定配气价格时，新的分摊机制将被具体应用。

08

成本分摊：以用户数量、占用管网资源情况分摊

在新的配气成本分摊设计中，人工、资产和折旧三大最重要的成本要素，将被重新安排。

从合理性看，人工成本应按照用户数量而非用气量来分摊成本。资产和折旧，则按照用户占用的管网资源进行分摊。这样做的目的，是客观、清晰地反映以往隐藏在配气成本中的居民部分。

从全国来看，以居民气价结算的天然气消费量，约占全国天然气总消费量的16%（约370亿立方米）。算总账的话，如果按照气量分摊配气成本，非居民用户的成本分摊远高于居民用户。可是在燃气公司的运营中，完全只以气量分摊成本的做法并不符合实际。

“用户端投入，是城市燃气的行业痛点。”燃气公司资深从业者文军表示。

以省级管网公司和城市燃气企业的比较为例：假定都是百亿立方米的供气规模，省网需要管理的用户不到100个，而中大型城市的燃气企业面对的用户群体，是上万个工商用户和以百万计的居民用户。

尽管居民用气量小，却占用了更多的人力成本。现实中，不仅巡检、维修、抄表等一线人员要直面用户，燃气公司的非一线人员，也要负责维护一定数量的客户。

“这个行业里几千甚至上万人规模的城市管道燃气企业太多了，其中30%-50%的人力资源都用在了用户开发和管理上”。

未来，按照用户数量而非气量分摊人工成本，居民配气成本将明显增加，这更符合实际情况。

用户数量之外，用户占用管网资源的情况也应当被引入成本分摊中。而管网资源则与管网的压力等级直接相关。一般而言，非居民用户处在天然气管网的较高压力等级上，而居民用户则在最低的压力等级上。这一用户与压力等级的对应关系，与电力类似。

假定一个燃气公司只有高压、低压两个管线压力级别，高低压资产各占一半。再假定这家燃气公司只有燃气电厂和居民两个客户，气量也是各占50%。由于燃气电厂通常处在高压等级上，只需要按照气量分摊高压等级上的资产和折旧，即高压部分的50%，而居民用户由于处在低压等级上，基于气流从高压流向低压的原理，居民用户实际上同时使用了高、低两个气压等级的管线设施，因此不仅要和燃气电厂一起分摊高压成本，还要分摊低压成本的全部。

在这个假设中的极端例子中，居民实际上分摊了3/4的配气成本。在实际中，燃气公司不同类型用户的数量、气量占比差异较大，会产生不同的配气成本分摊结果。

“现行的按照气量平均分摊的做法，实际上导致非居民用户多分担了居民用户的成本。”多位燃气行业财务人士表示，“价差并不能界定为交叉补贴，非居民承担了超额的配气成本，这才是交叉补贴。”

价差并轨，厘清配气成本，居民与非居民的合理分摊成本。都应按照改革步骤，逐步实施，逐步理顺。

“只有走出气价并轨的第一步，更符合能源商品属性的两部制气价才有可能，”一位天然气政策研究人士表示，“要改，就是现在。”