6%到16% 储气设施投资机会释放

　　一遇到气荒，久被诟病的储气设施建设再次提上日程，并没有明确的目标。

　　国家发改委就天然气产供销体系建设有关发布会消息，《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》4月26日印发，文件明确了政府、供气企业、城镇燃气企业等储气调峰责任与义务。

　　具体而言，是10/5/3的要求，供气企业拥有不低于其年合同销售量10%的储气能力，城镇燃气企业形成不低于其用气量5%的储气能力，县级以上政府至少形成不低于本地区日均3天消费量的储气能力，需在2020年前达成上述要求。

　　供气企业、地方政府和城燃企业储气量达标后，合计需要形成的储蓄能力要达到全国天然气消费量的16%左右（世界平均水平）。目前已有的储气能力仅为全国消费量的不到6%，而且天然气消费从2016年起重回两位数高速增长，这意味着储气设施建设既要补巨大的历史欠账，还要跟上快速增长的需求。

　　同时也表明，储气设施建设蕴藏投资机会。不过储气设施建设已经鼓励多年，现状仍然不理想，也可见经营模式、盈利模式不清晰。

　　外界猜测，这可能是油气体制改革的配套文件之一。不过政策扶持下，释放的投资机会将越来越多。

　　下面是发布会摘要。内容由国家发改委政研室主任兼新闻发言人严鹏程、经济运行局局长赵辰昕、能源局油气司刘德顺司长介绍整理。

　　应对气荒措施

　　国家发改委政策研究室主任兼新闻发言人严鹏程：

　　大家知道，去年冬季，我国北方部分地区一度出现天然气供应紧张的局面，暴露出我们在天然气生产、供应、储备、销售等环节还存在一些不足。国家发改委、国家能源局坚决贯彻落实党中央、国务院关于做好天然气产供储销体系建设的相关决策部署，会同有关部门和企业建立了专门的工作机制，协调推进解决相关突出问题，推动天然气安全稳定供应工作，取得了积极进展。在这里，我重点向各位媒体朋友通报两方面情况。

　　第一个方面，关于推进天然气产供储销体系建设重点工作进展。近几个月来，我们会同各地方、相关部门以及企业，在深入研判天然气供需形势的基础上，围绕增产增供、重点管网联通、储气设施建设、用户调峰管理等工作，进行了密切的沟通合作，务实推进了一系列工作举措。

　　一是扩气源。重点是加大国内气田勘探开发力度。我们协调推动相关资源地区积极为企业勘探开发、新建产能创造条件，支持企业加大勘探开发投资量和工作量，加快推进煤层气、页岩气、致密气等非常规天然气产能建设。

　　二是抓项目。重点是加快开工建设了一批储调项目，推进了一批管网联通。曹妃甸LNG接收站储罐扩建、天津大港LNG调峰应急站、文23和长春地下储气库等一批具备条件的储气设施项目已经开工建设；中石油陕京四线增压增输改造、中石化广西LNG接收站与中缅管道联通、中海油广东区域内LNG接收站与西二线联通等重点互联互通工程建设顺利推进。

　　三是建机制。重点是探索创新用户调峰机制。我们立足有效解决峰谷用气问题，协调推动各地基本落实了1亿立方米的用户清单，指导一些地方探索形成了“气电联调”、动态调整可中断大工业用户用气量、发展可替代能源用户等增量用户调峰能力的有效做法。

　　四是压责任。重点是落实相关地方、企业在保障天然气安全稳定供应和民生用气需要等方面的责任。国家发改委、国家能源局每年都与相关地方和企业签订民生用气保障责任书，以往这项工作我们都是在下半年开展。今年，我们立足于早谋划早动手，目前已基本完成这项工作。我们先后与21个省区市签订了《民生用气保障责任书》，与8个省区市签订了工作层面备忘录，与主要供气企业签订了保障天然气供应责任书。一些省区市还结合实际，制定了本地区民生用气保障责任书和实施方案。

　　经济运行局赵辰昕局长：之所以能够做到有惊无险，我想有这样几点，最重要的一条就是始终坚持以人民为中心的发展思想。人民群众的冷暖，习近平总书记时刻牵挂在心，多次就保障人民群众温暖过冬作出重要批示。李克强总理作出一系列批示并主持召开专题会议进行研究部署。国家发改委、能源局会同有关部门深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，牢固树立“四个意识”，按照党中央和国务院决策部署，千方百计采取措施保障民生用气。各地党委和政府，以及三大油气企业认真抓好保障民生用气各项措施落实。一切以人民为中心，上下形成合力，加上良好的工作机制，及时发现问题、快速解决问题，保证了民生用气总体不出问题。

　　第二条，也是非常重要的一条，就是国有企业关键时刻的担当精神。大家都知道我国主要供气企业就是中石油、中石化、中海油，这几家主要供气企业在保供过程中，展现了中央企业的大局意识、担当精神，在确保安全的前提下，保持主力气田持续高负荷生产；采取一切措施，协调稳定进口气源；三大企业相互配合，通过管网互联互通实现“南气北送”，全力保障民生用气需求。

　　第三条，是油气企业和各有关地区相互配合实事求是果断采取“压非保民”措施。去年冬季面临的情况是，综合因素造成天然气需求快速增长，对应需求的快速增长，资源供给总量本就力不从心，加上中亚地区进口气多次出现减供，使供不应求矛盾加剧。我们认真测算，在用气高峰期，民生用气需求只占全部需求的不到一半，这一部分需求，是有条件有能力满足的，也是必须满足的。当时，政府、专家和企业一致的意见是，高峰期用气需求无法全部满足时，必须民生优先，实施“压非保民”措施。在有关方面的协调指导下，相关地方政府和企业按照“确保安全、提前告知、充分沟通、稳妥推进”的原则，坚决执行“压非保民”措施，压减气量全部用于保障民生，确保了民生用气需要。

　　当然，这一过程也使我们更加深刻地认识到，实现天然气供需平衡还存在一些薄弱环节。比如，上游勘探开发投入不足、产能建设滞后；比如，供应体系不够多元、面临波动风险；比如，管网互联互通程度不够、难以实现资源统筹高效利用；比如，储气调峰能力不足、缺乏调节高峰需求的有效手段；比如，供用气没有实现合同全覆盖，个别地方有盲目发展、无序发展的情况。

　　我们正在推进的天然气产供储销体系建设，其中一项重要工作，就是使用户调峰机制更科学、更有序、更可操作。目的就是一旦采取“压非保民”措施，将影响降到最低。我简要介绍两点情况。一是形成“两个一亿方”调峰用户清单，使必须压限的用户可预期。预计今年供暖季天然气峰值需求将进一步增加，为此我们推动建立国家和地方各1亿立方米/日的调峰能力，并形成清单细化落实到终端用户。

　　对这两个一亿方，分别按照50%、30%、20%的比例进行分级，在高峰期根据需要启动压减措施。这就能够保证用气企业提前心中有数，一旦需要启动压减措施，实施起来更科学、更安全。二是探索可中断用户合同与气价政策，通过合同约束和保障企业权责利益。我们要求供气企业与调峰用户签订可中断供用气合同，合同中明确中断供气的持续时间和具体气量，便于调峰用户根据合同合理安排检修、停产时间。同时鼓励签订有量、有价、有价格浮动机制的中长期合同，对于在用气高峰期参与调峰的用户，在合同中体现优惠气价和淡季增量等条款，对因调峰造成的损失给予适当补偿。这样做有利于参与调峰的用户安排生产经营、把减供或停供损失降到最低。

　　目前，这些措施已经有积极进展，初步汇总形成的调峰用户清单已超过2亿方。当然，其中部分用户可能还会根据实际运行情况进行动态调整和完善。下一步，有关部门还将委托第三方信用服务机构，加强供用气合同签订履行的信用监管，督促参与调峰用户兑现合同。对在冬季用气高峰期，没有保证民生用气，经核实又未对调峰用户进行减限用气的地方和企业，将根据国家和各地已签订的保障民生用气责任书，对相关地方和企业责任人进行严肃问责。

　　储气设施建设责任明确

　　出台《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》。为着力解决我国天然气发展不平衡、不充分问题，加快补足储气能力短板，明确政府、供气企业、城镇燃气企业等相关各方的储气调峰责任与义务，国家发改委、国家能源局联合印发了《关于加快储气设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的意见》。《意见》主要包括两方面内容。

　　一是加快储气设施建设。我们设定了具体明确的储气指标要求，主要是3个数字，即“供气企业10%、城燃企业5%、地方政府3天”。具体来讲，就是到2020年，供气企业要拥有不低于其合同年销售量10%的储气能力；城镇燃气企业要形成不低于其年用气量5%的储气能力；县级以上地方人民政府至少形成不低于保障本行政区域日均3天需求量的储气能力。需要强调的是，以上各方的储气指标不得重复计算，而且作为动态发展指标，在2020年以后开展年度指标考核时，以当年实际合同量或用气量进行核定。

　　二是构建辅助服务市场。支持各方通过自建合建储气设施、购买租赁储气设施，或者购买储气服务等方式，履行储气责任。同时，坚持储气服务和调峰气量市场化定价，合理疏导储气调峰成本，坚持加强市场监管和考核问责，为构建辅助服务市场打好基础。此外，这个文件还提出了五个方面的重点任务和五个方面的保障措施。

　　总的看，在各方的共同努力下，我国天然气产供储销体系建设已经取得了积极进展。生产方面，鼓励天然气生产企业在确保安全的前提下，全力增加国内气田产量，加快推进新气田开发建设。供应方面，支持相关企业与资源国加大协调力度，稳定增加天然气进口。推进重点管网互联互通，今年供暖季“南气北送”将在去年供暖季基础上再新增一批供气能力。通过生产和供应两方面措施，今年已落实资源量比去年有了较大增加。储气方面，我们加快办理项目核准和建设手续，储备条件的项目年内将全部开工建设。

　　销售方面，今年我们大力推行供用气合同全覆盖，指导地方和企业全面签订履行供用气合同。目前，全国大部分地区已签订供用气合同，4月底前可基本完成合同签订工作。此外，建立并动态调整完善国家和地方两个1亿方的调峰用户清单，在冬季用气高峰期，一旦出现相关情况，可快速启动不同层级的预案。

　　同时也必须看到，我国天然气产供储销体系建设任务依然艰巨繁重，需要持续用力，久久为功。下一步，国家发改委、国家能源局将按照党中央、国务院决策部署，会同各有关地方、各相关部门和企业，千方百计增加天然气资源供应，加强储气设施建设，统筹规划和合理布局，加强调峰管理机制的动态调整完善，加强对合同签订履行和储气设施建设运行的信用监管，从而不断推动天然气产供储销体系建设取得更大进展，为保障天然气安全持续稳定供应，特别是冬季供气保障夯实基础。

　　储气设施建设怎么执行

　　刘德顺司长：目前，储气能力不足已经成为天然气稳定供应乃至整个产业发展的重要瓶颈之一。所以，加快储气设施的建设势在必行。早在2014年的时候，国家发改委就颁布了8号令，即《天然气基础设施建设与运营管理办法》，在这个《管理办法》里对储气能力建设提出了明确要求，供气企业要达到年销售量10%，地方政府要满足3天日均消费量。应该说，我们储气能力建设的要求是一以贯之的。

　　关于储气设施的规划建设，我们一直是秉持统筹规划、突出重点、集约建设、合作解决的总体思路。因此，在我们这次储气调峰的意见里提出，针对地方3天日均消费量、城镇燃气企业年用气量5%的储气能力的落实，各省级人民政府指定的部门要统筹谋划、积极引导各类投资主体，通过参与沿海LNG储罐、地下储气库等储气设施建设来履行储气责任，也包括在异地投资建设。在这个基础上，要结合本地的实际情况，适度集约化建设陆上LNG和CNG储气设施，确保储气能力达标。

　　为了解决京津冀等重点地区的天然气保供问题，我们正在积极研究制定沿海地区LNG储运体系建设和实施方案，相关储罐建设规模不仅要确保供气企业10%的储气能力达标，还要统筹考虑地方的3天、燃气公司5%的能力要同步建设。在新疆、重庆、东北以及湖北、湖南、江苏，这些地方由于具备地下储气库建库条件，可以引导各方通过投资地下储气库来履行储气的责任。

　　以上这些做法，既可以节约投资和宝贵的土地、岸线资源，还可以依靠储气库、LNG接收站已有的商业模式来保证投资的回收，提高各类资本投资积极性。

　　我们在储气建设方面的最终目标，就是建立以地下储气库和沿海的LNG接收站储气为主，重点地区内陆集约、规模化的储罐应急为辅，还有气田调峰，可中断供应、可替代能源，及其他的调节手段为补充，管网互联互通为支撑的多层次储气调峰体系。

　　在2014年的时候，我们就出台了相关的管理办法。为什么现在储气能力建设仍然滞后，原因主要有几个方面：

　　第一，相关方面重视程度还是不够。管理办法2014年发布，我们当时规定的一些目标的考核节点是2020年，中间有7-8年的时间，应该说还是有较长时间的政策过渡和设施建设期。

　　但是，相关方面对储气能力建设重视不够，特别是2014、2015年中国天然气消费量增速阶段性放缓。由于多种原因，大家对储气设施迟迟没有跟上，因此历史上的欠账比较多，客观上就增加了近几年储气设施建设的压力。但是去冬今春，因为天然气需求出现反转性的增长，增长得较快，全国较大范围的天然气供应出现了紧张的局面，这也给我们敲响了警钟。

　　出现天然气紧张以后，无论是地方政府，还是供气企业，还是城燃企业，也都认识到了储气建设的重要性。所以，我们很欣慰地看到，在我们意见的制定过程中，无论是供气企业、地方政府还是城燃企业，都对储气能力建设有了足够重视，我们在征求意见当中他们也非常支持，大量工作正在着手开展。

　　第二，储气设施投资大，且没有有效的投资回收途径。特别是油价下跌以来，油气企业普遍经营压力大，投资能力不足，加上体制改革尚未到位，市场价格机制效果没有充分发挥，投资回收渠道不畅，影响了企业投资储气设施的积极性。为了解决这一问题，我们在《意见》中，一方面积极构建辅助服务市场，支持企业通过自建合建储气设施，租赁购买储气设施或者购买储气服务等方式，履行储气责任。另一方面，坚持储气服务和调峰气量市场化定价，坚持储气设施建设的运营成本有合理的疏导，有回收的途径。此外，我们还积极争取了相关的财税支持政策。

　　第三，惩戒机制欠缺。为此，在《意见》中强化了惩戒机制，国家发改委、国家能源局将会同相关部门，对储气调峰能力建设的情况进行跟踪检查，视情对工作推进不力的部门、企业和相关责任人约谈曝光，各地在授予或者变更特许经营权时，应将履行储气责任、民生用气保障等作为重要的考核条件，对不履责行为加强整改，直至吊销许可，收回特许经营权。供气企业储气能力不达标、且规划项目不落地、不开工，进度严重滞后的视情研究核减该企业天然气终端销售比例，核减的气量需在井口和接收站转卖给无关联的第三方企业，不得一体化进入中下游或者终端销售。同时，我们还将加强对各地和有关企业建设储气设施、保障民生用气履行合同等情况信用监管。谢谢。

　　储气设施回收模式将清晰

　　刘德顺司长：按照储气意见的要求，供气企业、地方政府和城燃企业储气指标如果要全部达标，合计需要形成的储蓄能力要达到全国天然气消费量的16%左右，这也就是国际上的一个平均水平。但目前已有的储气能力在我们国家仅为全国消费量的不到6%，应该说储气能力缺口大，储气设施建设任务重。如果考虑到储气设施建设周期较长，近期一批项目就需要尽早开工。所以，我们也注意到社会上对储气设施集中建设是否带来债务风险和安全风险方面存在担忧，可能刚才这位记者的问题里也隐含了这个意思，集中推进会有什么影响。

　　对债务风险的问题，目前各类资本参与储气设施建设运营的积极性还是比较高的，特别是随着气价市场化等一系列改革举措的推进，季节性的差价等市场化调峰机制将逐步落实。

　　应该说，未来储气设施投资、回收的模式和路径已经越来越清晰了，各类资本正在陆续进入。储气设施建设本质上是市场化的投资行为，各类企业特别是大型的央企和城燃企业等都是投资主体。近几年集中投资，包括未来几年的集中投资，应该说是补齐历史的欠账。各级政府部门更多起到的是监管和引导作用，地方政府一般不作为储气设施的投资主体或者购买服务的主体，融资的压力和债务风险也不大。

　　针对地方3天的日均消费量，还有城燃企业年用量5%的储气能力的落实，各省级人民政府指定的部门要统筹谋划，积极引导各类投资主体，通过参与沿海LNG储罐和地下储气库等储气设施来履行储气的责任。所以，储气设施的投资和交通、住宅、教育等公共的或者公益性设施投资，这中间政府的角色还是有本质的不同的，这是关于债务风险的问题。

　　针对安全风险的防范，我们也是在积极推进两方面的工作。

　　一是引导储气设施集约建设，避免遍地开花，降低安全风险点的数量，通过各级政府部门的引导，将各类资本尽可能集中到地下储气库和沿海LNG储罐还有陆上成规模的储气设施建设上来，避免小规模“遍地开花”的局面。

　　二是要注重储气设施运行的本质安全，从安全生产和行业监管上把安全隐患降到最低。为此《意见》中要求，天然气从业企业，要严格履行安全生产的主体责任，严格地执行相关技术、工程、安全的标准规范，加强检查巡察，及时排查处置安全隐患，确保设施的安全运营。

　　最后需要说明的是，不管是储气设施建设短期内面临的投资的压力，还是安全风险的防范，都是属于发展中的问题，应该用发展的眼光来看待这些问题。同时我们看到，引导各类资本进入储气调峰领域，无论对于社会相关产业，还是社会投资的拉动，还是对天然气产业链的完善，还是对市场化改革的促进，都具有积极的意义。谢谢。

　　确实，我们在《意见》里提的目标是2020年达标，但是沿海大型的LNG储罐建设周期，大的储罐要36个月以上，小的储罐也在26个月。如果地下储气库从建设到最后储气完成，我们叫达容期，有的需要十年以上。所以，很多项目即使当前马上开工，也至少需要三年以上的时间才能完成见效。所以，在储气设施建设的过渡期，我们也是本着实事求是的原则，提出了过渡性的办法来保障供应的安全。作为临时性的过渡措施，简单讲，目前储气能力不达标的部分，要通过签订可中断的供气合同，向可中断的用户购买调峰能力来履行稳定供气的社会责任。

　　具体的方案，我们正在进一步细化落实。同时，为了确保储气能力尽快达标，各方要根据2020年储气考核指标和现有能力的匹配情况，落实差额部分。就是说，你离那个目标还有多少缺口，差额部分储气设施建设规划项目，原则上要在2018年开工建设。就是说，特殊情况下达标可以往后推迟，但是工程要落实，所有的布局要落地，项目要今年能够开工。

　　赵辰昕局长:第一，为了更好地推动储气设施建设，尽快形成储气能力，相关部门出台了一些支持政策，包括我委从中央预算内资金中拿出一定的资金来补贴储气设施建设，鼓励推行季节性差价、可中断气价等差别化价格政策。我们今天印发的这个《意见》，里面也都有一些相关的支持政策。我想说的意思是，已经在出台一些相关政策来推动储气设施建设，而且下一步还会有相关政策出台。这实际上就是为更好地推动储气设施建设完成。

　　第二，鼓励地方集约建设、降低成本。指导各地在推进储气设施建设过程中，加强统筹规划，合理布局。从调研的情况看，一次规划、分布建设的大型储气设施，扩建的成本都会大幅低于先期建设成本。另外一些地方建设供储结合的储气设施，也提高了储气设施的周转使用效率，这样也大幅降低了储气设施建设的综合成本。

　　第三，鼓励多主体合资合作建设储气设施，共担成本，共享收益。前不久，我们在上海召开了储气设施建设运行的现场会，各地交流了很多好的经验。比如说，上海申能集团与中海油合资建设的洋山LNG接收站，就是个很成功的范例。再比如，北京燃气和中石油合资建设的曹妃甸LNG接收站，也做得非常好。上下游企业优势互补、相互合作，实现了保障气源稳定、降低建设运营成本等多重目标。