中国《原子能法》立法30年（一）

目前，我国核领域唯一的国家法律是《放射性污染防治法》。而《原子能法》和《核安全法》尚在制定之中。我国《原子能法》立法工作起步于1984年。目前已形成了12章70条的《原子能法（草案）》征求意见稿。在历时30年的《原子能法》立法工作中，经历了哪些曲折起伏的过程？2013年，《核安全法》首次进入国家立项。如何科学合理确定《核安全法》适用范围？《核安全法》的定位与现行《放射性污染防治法》的关系又是如何？目前，世界上至少有9个国家颁布了《核安全法》，这些国家核安全立法的状况对我国核安全法的建立和完善有哪些借鉴？2014年是我国《原子能法》立法30周年。回顾这一段历史，总结立法过程中的宝贵经验，对我们在新的历史时期更好地贯彻落实中央领导对完善核领域法律体系的指示，加快《原子能法》立法工作具有重要意义。1984年：起步核工业是我国战略性高新技术产业。改革开放前，主要为国防建设服务，以“两弹一艇”为标志，取得了举世瞩目的成绩。改革开放后，工作重点逐步转向为国民经济和人民生活服务，实行“军民结合”的方针。1984年初，我国核电刚刚起步，原核工业情报所张士贯先生向全国人大写信，建议制定中国的《原子能法》。同年3月20日，人大法工委办公室在《法制来信简报》第八期刊登了张士贯的来信。第六届全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌于3月23日在简报上批示：“顾明同志，这个意见似可考虑，请酌。”1984年4月4日，国务院经济法规研究中心邀请国家科委、国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部等有关部门开会，讨论制定《原子能法》工作。在这个会上决定，由国家科委牵头，国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部、水电部、卫生部等有关部门参加，着手《原子能法》起草工作。1984年4月5日，国务院经济法规研究中心向该中心总干事顾明并李鹏同志报送了《关于组织草拟〈原子能法〉的请示报告》。顾明于4月23日在报告上批示：“拟同意。请李鹏同志批。”李鹏批示：“同意由科委牵头。”以李鹏批示为标志，我国《原子能法》立法工作正式起步。1984～1997年：国家科委牵头组织起草1984年5月7日，国家科委邀请国防科工委、核工业部、城乡建设环境保护部、机械部、水电部、卫生部、公安部、人民保险公司、国务院经济法规研究中心及核电领导小组办公室等部门，研究如何落实李鹏批示。10月，为适应我国发展核电的需要，国务院设立核安全监管机构——国家核安全局，由国家科委归口管理。11月16日，国家核安全局邀请上述部门开会研究《原子能法》起草工作。1985年1月，经国务院批准，成立了以时任国家核安全局局长姜圣阶为组长的16人起草领导小组和以时任国家科委科技政策局局长段瑞春为组长的18人起草工作组。在国家科委牵头组织下，《原子能法》讨论稿几经修改，一直未能形成一个各部门均满意的文本。1989年8月，国家科委将《原子能法（草案）》报送国务院法制局。在国务院法制局征求各部门意见时，能源部明确提出了“不宜出台，应作重大修改”的意见。1988年国务院机构改革，核工业部改组为中国核工业总公司，提出“在现行体制下不宜匆忙出台《原子能法》”的意见。国务院法制局认为各方面意见尚难统一，要求进一步修改。1994年，《原子能法》被列入八届人大常委会立法规划和1994年国务院立法计划。在此背景下，国家科委成立了由国家科委副主任、国家核安全局局长黄齐陶为组长的《原子能法（草案）》修改工作小组，再次启动了《原子能法》的立法工作。1995年，国家科委将修改后的《原子能法（草案）》报送国务院法制局，由于仍无法取得一致意见，再次被搁置下来。这一时期面临的主要问题是：核工业正处于战略调整期，更关心发展问题；“军转民”刚刚起步，遇到许多困难，安全监管部门与行业主管部门的认识难以达成一致；1988年核工业部改组为中国核工业总公司后，仍承担了部分政府职能，核工业管理体制没有理顺。1998～2007年：国防科工委牵头组织起草1998年国务院机构改革，组建了新的国防科工委。中国核工业总公司则改组为中国核工业集团公司和中国核工业建设集团公司。作为核工业的行业主管部门，国防科工委再次开展了《原子能法》立法工作。自1999年起，国防科工委先后委托中国核工业经济研究中心开展了国外调研、比较研究、立法重大问题研究和起草工作，并将《原子能法》列入核工业“十五”规划。在广泛调研、充分论证的基础上，经多次修改，形成了《原子能法（草案）》征求意见稿。2006年2月，国防科工委向最高人民法院、外交部、发展改革委、国土资源部、环保总局、中国核工业集团公司等29个部门（单位）发出征求意见函，征求意见。从回复情况看，各部门（单位）普遍认为，应加快《原子能法》的立法工作，同时也提出了一些修改意见。例如，发展改革委认为，涉及部门职能和工作程序方面的规定应尽可能原则化，以体现法律的稳定性，建议将国务院原子能主管部门、核安全及环境保护主管部门修改为政府有关部门。环保总局建议，由发展改革委、环保总局（国家核安全局）、国防科工委组成《原子能法》联合编制组，国防科工委可为牵头单位，三部委联合上报；还建议在新的草案编写时，认真参考和吸收1995年上报国务院法制办的《原子能法（草案）》的内容。遗憾的是，2008年的国务院机构改革，核工业的管理体制又一次发生变化，《原子能法》立法工作再一次被搁浅。与此同时，国防科工委还组织开展了核事故损害赔偿责任研究工作，经多次研究修改，完成了《核事故损害赔偿责任条例》的起草工作。最终，经国务院审议，仍以国务院批复的形式予以颁布（国函（2007）64号）。（作者中国核能行业协会研究开发部主任、原中国核工业经济研究中心主任 郑玉辉）