《大气污染防治法》修订提上日程

大气法修改已列入了本届人大五年立法规划，此次专项执法检查之前，全国人大常委会已经多次开展大气污染防治的专题调研。

4个高级别的检查小组已经开始奔赴京津冀、长三角、珠三角等地，展开为期4个月的大气污染防治法专项执法检查工作。记者在全国人大常委会日前召开的大气污染防治法执法检查组第一次全体会议上了解到，此次执法检查与此前相关检查的情况，将为《大气污染防治法》（以下简称大气法）的修订提供现实参考。

张德江委员长在今年人代会所作的《全国人大常委会工作报告》中明确提出，今年要“修改环境保护法、大气污染防治法，完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。大气法修改已列入了本届人大五年立法规划，此次专项执法检查之前，全国人大常委会已经多次开展大气污染防治的专题调研。

根据此次全体会上环保、发改、公安等10多个部委相关负责人对各自工作情况的介绍，修订于2000年的现行大气法，在过去的10余年中，对防治大气污染发挥了积极的作用。但是，在具体工作中，当前的管理手段、职能分工、制度设计等多个方面仍然存在许多问题，与当前严峻的大气污染形势不相适应，而这些问题的解决，在很大程度上要依赖大气法的此次修订。

现行法：阶段建功，仍有不足

我国的大气污染防治工作取得了一定进步，产业结构也在一定程度上获得优化

过去的10多年间，各个部门、各级地方政府在现行大气法的要求下，积极推动总量控制、节能减排、产业结构调整等各项工作，我国的大气污染防治工作取得了一定进步，产业结构也在一定程度上获得优化。

至2013年底，燃煤电厂脱硫机组比例已超过90%，脱硝机组比例达到50%；新型干法水泥脱硝比例达到50%。2013年，全国二氧化硫排放量比2005年削减20%以上，氮氧化物排放总量持续下降。

2013年，90.6%的地级及以上城市空气中二氧化硫浓度达到空气质量二级标准，酸雨区占国土面积的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。

2001年开始实施第一阶段机动车排放标准，至2011年已实施第四阶段机动车排放标准，新生产机动车的单车排放量下降了90%以上；机动车环境监管工作不断加强，已建成机动车尾气检测线4000余条。

2010年~2013年，工业领域大气污染防治重点行业淘汰落后产能分别为炼铁约8500万吨、炼钢约5700万吨、水泥（熟料及粉磨能力）约6.4亿吨、平板玻璃约1.3亿重量箱。

除国务院出台的配套法规和规范性文件之外，又有《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《火电厂大气污染物排放标准》等200多项环境标准、技术政策、导则和规范等，大气污染防治法律法规标准体系逐步完善。

环境保护部会同有关部门连续10年开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，把大气污染防治作为执法重点，严厉打击违法排污行为。仅2013年10月~2014年3月的半年间，全国共出动执法人员40.3万人次，发现并查处涉及环境违法的工业企业3395家，环保不达标的施工场地3690个，未安装油烟净化设施的餐饮服务企业2.6万家。

据发改委相关负责人介绍，2013年，服务业增加值占国内生产总值比重已经达到46.1%，超过了第二产业；节能环保产业以年均15%以上的速度快速增长。但是，“当前大气环境形势依然十分严峻。”环境保护部相关负责人说。

大气污染物排放负荷巨大，2013年我国SO2与NOx排放量分别达到2043.9万吨、2227.3万吨，远超环境承载能力；城市大气污染十分严重，按照新的环境空气质量标准进行评价，我国七成以上的城市空气质量达不到二级标准要求；区域性大气污染问题日趋明显，京津冀、长三角、珠三角等区域，大气污染物排放集中，重污染天气在区域内大范围同时出现，呈现明显的区域性特征；另外，重污染天气频繁发生，尤其是2013年以来，京津冀、长三角、珠三角等区域多次出现灰霾天气，影响人民群众的生产生活和身体健康。

新形势：世易时移，法应跟上

现行大气法框架下，仍存在环保问责制不落实、激励约束机制不健全等问题

“随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的不断推进，我国经济社会发展进入了新阶段，大气污染形势有新变化，人民群众对改善大气环境质量有新期待，对大气污染综合防治提出了新要求。”发改委一位负责人在会议上表示，现行大气法框架下，仍存在环保问责制不落实、激励约束机制不健全、执法不到位、区域联防联控和移动源污染控制缺乏有效的措施等问题，“尽快修订大气法非常必要。”

“各级政府及其相关部门、公众的职责、义务不够明确。”环境保护部相关负责人说，目前法律法规着重规范了企事业单位的污染防治义务，对各级政府及其相关部门职责、义务的规定较为原则性，尤其是缺乏对各级政府及其部门的目标考核和责任追究要求，使大气环境目标责任难以真正落实。另外，在公众践行绿色生活、绿色消费等方面的法律规定还不明确，缺乏公众参与、鼓励举报等相关内容。

同时，管理职能存在交叉问题。环境保护部对目前大气污染防治工作进行梳理后发现，在初步总结出的127项管理职能中，现行大气法中仅规定了其中的52项，明确了管理部门的有32项，环保部门行使监管权的仅有17项。在扬尘、恶臭、无组织排放等的监督管理工作中，监管部门不明确或职能不清等问题突出。

对于大气污染防治的区域协作要求，现行大气法也没有相应规定。去年以来，京津冀、长三角、珠三角分别建立了区域大气污染防治协作机制，在目标措施制定、重污染天气共同应对等方面开展了有益的尝试，但现行大气法只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

移动源污染控制一直是难点问题。现行大气法对机动车环保监管的规定较为原则性，职能交叉严重，在实际工作中难以操作。环境保护部相关负责人介绍说，其主要问题有4点。其一，重行政审批、轻监督管理，多部门重复进行准入审批，却无明确的法律问题监督处罚部门；其二，轻企业责任，重使用监管，主要通过在用车定期检验的方式进行环境监管，与汽车生产企业为环保负主要责任的国际经验不符；其三，对于淘汰黄标车等重点工作缺少应有的支持；最后，在管理范围上，缺少对车用燃料等的明确要求，已经不能适应目前的管理需求。

此外，现行大气法还存在管控的大气污染因子单一、排污许可证制度不完善、缺少对重污染天气的应对要求、涉气违法问题调查与取证难、对环境违法没有震慑性等问题，已经不能适应当前严峻的大气污染防治形势需要。

待修订：形势严峻，必行重典

建议强化法律责任追究制度设计，力争有违法行为必有处罚

针对上述各种问题，此次会议上，环境保护部、发改委等多个部门提出了大气法修订建议。

发改委相关负责人指出，大气法的修订，应做好与相关法律的衔接工作。新修订的《环境保护法》在政府和企业责任、加大处罚力度、总量控制、信息公开和公众参与等方面作了规定，他建议大气法的修订要与此衔接好，结合大气环境要素的特点，进一步细化可操作性，加大责任追究力度。同时，在法律框架方面统筹考虑与相关领域立法，如《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》以及拟议中的宏观调控、规划、气候变化等领域立法的统筹和衔接。

他同时建议，突出区域联防联控，强化多环境要素协同控制，比如明确区域内统一规划、统一标准、统一监测、统一防治等方面的具体要求；建立完善的大气污染物排放和质量监测数据，为开展污染物源解析、建立污染源排放清单、制定科学的大气污染控制对策提供依据。

此外，他还建议加大环境处罚力度、细化操作性规定。这位负责人表示，应强化环境执法的要件性、程序性、时限性规定，建立环境执法责任制，明确各种处罚措施适用的具体情形，增强可操作性；加大对违法行为的处罚力度，将新修订的《环境保护法》确定的按日处罚、停产整治、责令关闭等方面要求进一步细化。

环境保护部相关负责人也在会议上表示，应大幅提高违法成本。针对当前执法难、确证难，守法成本远远高于违法成本，执法成本倒挂等问题，他认为，应将“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”的要求落实到大气法中，强化法律责任追究制度的设计。

他建议，一是力争有违法行为必有处罚，做到每条法律要求都配有处罚条款；二是增加政府人员的法律责任，对履职不力的工作人员追究法律责任；三是加大处罚额度，提出“双罚制”的处罚原则和“按日计罚”的处罚方式；四是扩展证据链条，将在线监控和遥感测量结果列为执法的依据。

环境保护部还在空气质量目标责任制、排污许可证制度等制度机制层面，机动车、扬尘、燃煤、挥发性有机物等具体污染控制层面，以及重污染天气的应急预警和加强信息公开等方面提出了更为具体的建议。

随着灰霾问题的日益突出，社会各界和各级环境保护行政主管部门对大气法的修改，都非常关注，寄予很高的期望。“目前，大气法修改工作进展比较顺利，我们正在积极与法制办沟通，加强部门之间的协调，充分听取社会各界的意见，全力推动立法进程。”环境保护部相关负责人透露说。