欧盟条例 | 污泥农用条例应用40年评估

导言：剩余污泥管理条例（SSD，欧盟86/278/EEC/1986年6月12日）旨在鼓励在农业中使用污水污泥，同时防止对健康和环境造成负面影响。条例通过限制7种重金属（镉、铜、镍、铅、锌、汞、铬）含量上限规定了污泥和使用污泥的土壤的质量。它还要求在土地利用前对污泥进行处理，并考虑到植物对养分的需求。

自条例通过以来的近40年间，从未进行过实质性修订。与此同时，随着在污泥特性、处理和使用方面知识不断进步，更广泛环境立法和政策框架也发生了巨大变化。此外，由于污泥管理在很大程度上取决于当地条件或会员国的政策选择，因此，在执行方面也存在很大差异。（例如，一些会员国禁止在农业中使用污泥）。总而言之，从《条例》设定的所有重金属阈值和参数来看，随着时间的推移，其中17个国家通过制定更为严格的限值或对其它污染物的限值来达到更严格的要求。

欧盟工作人员对条例充分评估后于2023年5月22日发布了本评估报告。评估报告根据欧盟委员会加强监管原则和方法制定。

效果

欧盟每年产生的200~300万t污泥（17 kg/公顷）中有约40%用于农田。其它部分则被焚烧（27%）、堆肥（约10%）或填埋（目前估计为11%，正在逐步淘汰）。污泥在农业中使用一直是欧盟污泥管理的主要途径，它可以遏制通过填埋方式处置污水污泥，同时作为一种肥料，还能进一步改善土壤性质。

随时间推移，农业污泥中重金属含量大幅下降，低于SSD规定限值，通常可低10倍。虽然这可以部分归功于该条例出台，但也很大程度归功于国家行动或从源头控制这些污染物排放立法的效果。

评估发现，能将土壤质量与使用污水污泥联系起来的信息非常有限，特别是关于长期影响的信息，这方面研究仍正在进行之中。目前的报告制度也有局限性，不仅会员国遵守情况不佳，而且无法提供信息来评估污泥使用对土地的影响，包括核实是否考虑了植物需要（从而防止硝酸盐过量污染地下水）。评估还发现，在简化SSD和城市污水处理条例（UWWTD）下的报告以及欧盟层面的数据流管理（目前由欧洲环境局和欧盟统计局共享）方面还有改进的余地。

污泥生产者和农民自愿制定质量标准有助于实现SSD目标。与此相反，公众负面看法、缺乏欧盟范围内污泥废弃标准以及替代有机肥料（如，粪肥）使用（或越来越多地使用生物废料）被认为是阻碍因素。

SSD还产生了意想不到的影响，无论是积极的（污泥在农业中使用带来了总体的负碳足迹）还是消极的（污泥在农业中使用导致土壤中出现抗生素抗性基因和微塑料，以及甲烷和其它不受条例管制的污染物排放）。

效益

在农业中使用污泥成本包括处理污泥至可应用的成本（出于安全原因，如，卫生或便于运输）和运输成本。每吨干污泥（t DS）成本高达数百欧元。不过，从总体上看，它的成本明显低于其它污泥处理方法，尤其是（单独）焚烧法，这是农业处理方法的主要替代方法。假设将目前用于农业的污泥转为（单独）焚烧，成本将增加4 100万至48 800万欧元/年，而仅就单独焚烧而言，成本将增加39 100万至48 800万欧元/年。此外，在理论上污泥可完全替代矿物肥料的情况下，农民在氮和磷方面可分别节省约96欧元和44欧元/t DS。

一致性

SSD符合《废弃物框架条例》规定的废弃物等级制度，特别是通过填埋处理，即，回收养分优先于能源回收和处置。

原则上，该条例目标也与其它环境和健康立法以及“零污染行动计划”和“2030年欧盟土壤战略”中概述的相关政策保持一致。然而，在实践中，如果对与污泥中污染物相关风险进行重新评估，特别是审查限值及其管理的污染物集，就能充分确保这种一致性。

委员会在2022年提出经修订的UWWTD可能会影响污泥成分，因为它可能会增加污泥中的微塑料含量，同时降低污染物含量，而UWWTD将从源头上减少污染物含量。考虑到要提高处理厂的能效，这也必然会影响污泥处理方法。

从更广泛的意义上讲，该条例服务于欧洲绿色交易以及欧盟在气候、健康、循环经济、食品供应安全和肥料、关键原材料及能源方面的独立政策。这些政策对污泥管理政策的影响各不相同，取决于当地条件，如，土壤的农艺需求、能源组合和可用的基础设施。它还可能有利于特定的处理方法，对碳足迹产生不同的影响。厌氧消化可以在处理污泥的同时产生沼气，但并非总能去除某些污染物。根据污泥中需要去除的污染物的不同、基础设施缺乏或技术无法达到要求情况下，污泥处理并不总是可行的。在这种情况下，（单独）焚烧可能是最后的办法，也可能从可再生资源中回收热量。

欧盟附加值

SSD作为欧盟范围内唯一法律文书，为使用污泥农业土壤保护提供了一个框架，为控制污染和健康风险设定了最低协调水平，从而保持了其附加值。它还开辟了一种经济的污泥管理途径。

然而，许多会员国已经超越了《条例》要求，这表明《条例》并不是限制土壤和污泥中污染物的唯一驱动力，也表明《条例》并没有像某些会员国立法那样提供高水平的环境保护。

相关性

总体而言，SSD仍有价值，并得到了利益相关者的支持。然而，需要对其监管的污染物清单进行审查，特别是考虑到剩余污泥中存在的有机化合物、病原体、药物和微塑料。当污泥被用于农田时，它们所带来的风险需要通过风险管理措施进行评估和解决。

经验教训

有关在农业用地上使用剩余污泥的环境影响和健康风险的数据缺口阻碍了立法的长期价值。

在可持续发展、零污染、气候变化和欧盟战略自主政策的大背景下，污泥管理的不同驱动因素之间可能存在协同作用和权衡。因地制宜地应用混合技术，有助于实现效益最大化，并将对污泥管理所影响的不同可持续性层面不利影响降至最低。因此，保持污泥管理选择的灵活性非常重要。

可以探讨是否应在欧盟层面提供更多有关处理的指导或指示，以优化养分和能源方面的效益。为了简化监管，可以利用未来废物、土壤或水立法以及未来政策来提高养分、生物质和能源的利用效率。考虑到欧盟土壤战略，也可以对污泥在非农用地上的应用进行研究。

最后，应重新考虑《条例》内部市场法律基础，因为欧盟条约变化已经为具体环境政策提供了法律基础。