DBOT案例|襄樊市生活垃圾焚烧发电厂项目

一、项目概况

目前襄樊市正处于经济高速发展时期，城市不断扩大，难以找到新的填埋场地。垃圾的最终处置问题已经成为限制襄樊垃圾处理系统正常运行的瓶颈。建设一个适合襄樊发展、环境达标、经济可行的垃圾处理方式已迫在眉睫。垃圾焚烧处理技术日趋成熟，已被发达国家普遍采用，垃圾焚烧后减重可达到80%～90%，减容90%。因此襄樊市政府确定建设襄樊生活垃圾焚烧发电厂，使垃圾处理实现无害化、减量化、资源化处理，提高生活垃圾的再生能源利用。襄樊生活垃圾焚烧发电厂位于襄城区余家湖水洼村水洼林场。该工程采用炉排炉工艺，设计日处理生活垃圾量达1200t/d，对襄樊市城区生活垃圾进行焚烧，并利用其余热发电，取水为汉江水，渗滤液通过厂内污水处理装置处理达《污水综合排放标准》三级标准后由市政污水管网进入襄城经济开发区污水处理厂。襄樊市人民政府授权襄樊市城市管理局通过公开招标方式选择中国恩菲工程技术有限公司为项目投资人，由其在襄樊市成立项目公司，负责设计、投资、建设、运营、维护的襄樊市城市生活垃圾焚烧发电厂全部项目设施；至特许经营期满把全部项目设施完好、无偿移交给市政府或其指定机构，并保证城市生活垃圾焚烧发电厂正常运行的所有相关活动。襄樊生活垃圾焚烧发电厂建设项目，于2009年3月公开采购，2009年9月开工建设，于2011年11月建成运行。目前该项目运行良好，二期扩建工程于2016年3月通过初审。

二、运作模式

襄樊生活垃圾焚烧发电厂建设项目采取DBOT方式进行设计、建设、运用和移交，由中国恩菲工程技术有限公司100%出资设立项目公司负责项目的具体运作。襄樊市人民政府授权襄樊市财政局与中国恩菲工程技术有限公司签署《襄樊市垃圾焚烧发电厂BOT项目特许经营协议》、《襄樊垃圾处理BOT项目运营服务协议》，就本项目的特许经营的范围、双方的权利与义务、违约责任、终止补偿进行了约定。

图襄樊市城市生活垃圾焚烧发电厂DBOT项目运作模式

01 特许经营的范围

通过DBOT方式引入社会资本，由社会资本投资设计、建设并运营本项目，至特许经营期满把全部项目设施完好、无偿移交给市政府或其指定机构，并保证城市生活垃圾焚烧发电厂正常运行的所有相关活动。

02 特许经营的范围

项目公司承担本工程项目申请报告、项目环境影响评价、项目初步设计、施工图设计，承担生活垃圾焚烧发电厂主体工程的建设，包括接入电网的输变电设施、取水设施，厂区内道路、管线、配套的灰渣处理场（承担垃圾应急填埋处理功能）和渗沥液处理厂等在内的全部设施。在特许期内对项目设施进行运营维护，并按协议约定按时、足额收取垃圾处理服务费。

03 特许经营的期限

本项目的特许经营期应为自生效日起30年，即从 2009 年至 2039 年，其中建设期不得超过十八个月。

04 计量及价格机制

（1）垃圾数量及计量市城管局在特许经营期限内保证垃圾处理量自运营期第一至第三年为700吨/日，从第四年开始每个运营年的保证垃圾处理量递增30吨/日，直至1000吨/日的额定处理能力。市城管局与项目公司通过地磅站的地磅及相关的计算机设备与计量设备，共同计量运至本项目的垃圾吨数，以及运至灰渣处理场的灰渣、飞灰中间处理产物与不可处理的垃圾的吨数。（2）垃圾接收质量城管局提供的垃圾是指正常收集及运送的一般固体之废弃物。包括但不限于：厨余（单独运输的纯泔水除外）、废纸、废塑料、废木器、草叶、树干以及可处理的商业废弃物与一般企事业废弃物。不可接受垃圾下列废弃物为不可接受垃圾：医疗废弃物、有害废弃物、不可处理废弃物。（3） 垃圾处理服务费单价与调整本项目通过公开采购方式确定初始垃圾处理服务费单价为65元/吨。后期项目工程竣工验收决算之后，工程投资竣工决算值与投资人投资申请文件中列明的该项目工程投资金额的差额，经市城管局确认后及认可后，对垃圾处理服务费初始单价进行相应调整。垃圾处理服务费单价的调价周期为三年，且襄樊市统计局公布的年度 CPI 达到 7%及以上时，项目公司可根据《垃圾处理服务协议》的有关规定进行调整。（4）垃圾服务费的支付市城管局应自开始商业试运行日向项目公司支付垃圾处理服务费，该费用根据《垃圾处理量确认单》，按照《垃圾处理服务协议》规定的结算方法、支付程序、支付方式进行。（5）发电上网在项目公司与电力公司签订《购售电合同》时，市城管局应向电力公司说明 本项目与常规电厂的不同，并确保电力公司在上网方式、电量计算、上网电价、 计划管理、费用支付以及合同期限等方面能严格按照本协议的有关规定执行。市城管局应督促电力公司按照《购售电合同》的有关规定向项目公司支付电费。

05 终止后补偿

因政府方或者项目公司自身的原因引起项目合同终止，双方需各自承担相应的责任，并对守约方作出补偿；由于自然和社会条件引起的不可抗力事件导致项目合同终止，双方的损失应各自承担；如果由于政府政策或行为等引起的项目合同终止，政府方承担补偿项目公司损失的责任。

三、借鉴价值

01依托PPP项目全生命周期的整合特性，实现项目设计、投资、运营、维护的全方位整合，满足城市发展需求

PPP项目强调长期运作，全生命周期经营，整合经营是其内在特性。本项目根据相关法律、政策要求及本项目的实际情况，构建了一套包含《垃圾处理服务协议》、《特许经营协议》等完备的项目合同体系，以明确多方主体的权利义务关系以及职责范围，实现对了项目设计、投融资、建设、运营、维护、管理在全生命周期过程中的高效整合。因此采用PPP模式来建设运营襄樊市城市生活垃圾焚烧发电厂项目，通过采购经验丰富的社会资本方成立项目公司，统一交给项目公司建设、经营、管理和维护的方式，提升了垃圾处理的运行效率。经过整合，项目建设运营都稳定得到保障，提高了襄樊市垃圾处理的服务效率，满足城市发展的需求。

02 设计可量化的绩效考核指标体系，建立激励相容的考核机制

本项目从全生命周期成本来考虑，分别设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（特许经营协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。建设期间，各类产出成果需严格按照国家相关规范和技术标准，结合襄樊市实际垃圾处理需要进行建设。运营期间，在明确垃圾处理所提供服务产出标准的基础上，从多个层级设置了运维绩效指标，在运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

03 建立完善的监管机制，优化公共服务费质量

关于项目监管，经襄樊市政府授权后，市城市管理局负责与项目公司签署《襄樊市生活垃圾焚烧发电特许经营协议》，授予项目公司特许经营权；同时与项目公司签署《襄樊市生活垃圾焚烧发电处理服务协议》，约定项目实施过程的垃圾供应、处理及监管，设施设备的运营维护，违约及赔偿等内容。此外，由市城市管理局负责成立专门的监管机构，履行项目运营过程中的行业监管职责和义务，在监管内容上包括但不限于计量考核、运行监管、收运管理、结算付费等。因此，本项目通过建立完善的监管机制，提高了项目公司提升服务质量的动力。

04识别项目风险，建立合理的风险分担机制，促进政府和社会资本方之间的友好合作

就本项目而言，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，构建了相对合理的风险分配框架。其中，项目融资、建设和运营等商业风险由社会资本承担，项目法律、审批等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，通过对社会资本条件的设置，选定的社会资本在融资和建设方面的市场化风险管理能力和经验相对充足，政府方因其行政管理方面的优势必然能够较之社会资本更好地掌控政策、法律方面的风险。通过设置合理的风险分担机制，有利于促进政府和社会资本方在合作期内的友好合作。

05 保障投资合理回报，鼓励自主创新，提高建设和经营效率

本项目回报机制为“政府付费+电费”，在项目运作前期，襄樊市政府对湖北省已有垃圾焚烧发电项目进行调研，确定各项目每吨垃圾处理补贴费用的预期范围，并结合一般垃圾焚烧发电项目社会投资人内部收益率不低于8%的要求进行测算，设定最高限价，并通过市场竞争的方式确定本项目的初始补贴价格，以确定投资人的基本收益。另外投资人为了获得较多的利润回报，必然采用先进的设计和管理方法，引入成熟的经营机制，从而有助于提高基础设施项目的建设和运营效率，确保项目的建设质量和运营效率。

06 建立协调应急机制，保障安全稳定运营为处理襄樊市垃圾处理焚烧PPP项目运营中政府与投资人之间可能存在的矛盾纠纷，在开始商业运营日前，项目各方就设立了由三名项目公司代表和四名襄樊市城管局代表组成的专门协调委员会，负责在商业运营期间对该项目运营及维护中涉及双方的事项提出建议并对争议进行调解和处理。双方应要求其在项目运营协调委员会的成员以诚信的态度处理该委员会所涉及的事务。双方同意尽其合理的努力在项目公司的运营、维护中配合该委员会的决定。符合项目运营协调委员会的决定的行动应被认为是符合本协议条款规定的。这样一种机制安排，在后续双方的合作和工作中，确实起到了不小的作用。不仅有效解决了一些争议，同时对于PPP项目的推进也起到了非常关键的作用。