生活垃圾焚烧发电项目重点关注问题

生活垃圾焚烧发电项目是对生活垃圾进行减量化、资源化和无害化处理的重要方式，作为新能源发电项目的重要类型，垃圾焚烧发电项目已逐步显现出其自身的优势。然随着垃圾焚烧发电产业的发展，项目在规划选址、污染物排放、邻避效应、运行监测、信息公开等方面仍然存在诸多法律风险。为有效防控风险，本律师团队基于现行法律、政策规定及既往实务经验，现对企业在开发建设或投资生活垃圾焚烧发电项目中需重点关注的问题梳理如下：

一、项目选址规划需合法合规

（一）垃圾焚烧发电项目选址基本要求

1.垃圾焚烧发电厂的选址须符合当地的城乡主体功能区规划、城乡总体规划、土地利用规划、环境保护规划、生态功能区划、环境功能区划等，且需满足当地关于大气污染防治、水资源保护、自然生态保护等要求；

2.垃圾焚烧发电项目应符合“三区三线”配套的综合空间管控措施要求，尽量远离生态保护红线区域，并设定防护距离，明确四至边界。同时，禁止在自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区和永久基本农田等国家及地方法律法规、标准、政策明确禁止污染类项目选址的区域内建设生活垃圾焚烧发电项目，不得在城市建成区新建垃圾焚烧发电厂。

3.对于环境质量达不到要求且无有效削减措施的区域、可能造成敏感区环境保护目标不能达到相应标准要求的区域不鼓励建设垃圾焚烧发电项目。

4.垃圾焚烧发电厂选址应充分考虑对周边居民影响、配套设施情况、垃圾运输条件及灰渣处理的便利性等因素。

从整体看，国家对生活垃圾焚烧发电项目选址有着较高的要求，若要顺利推进项目开展，规划合法合规是首要条件，建议企业在拟开发建设或投资垃圾焚烧发电项目之前，先行开展可行性研究工作，超前谋划项目选址，做好前期调研工作，确保项目选址符国家产业及土地供应政策等要求，符合项目所在地区城乡规划以及环境卫生专业规划中规定的相关要求，避免因规划存在问题导致项目无法顺利推进。除此之外，鉴于垃圾焚烧发电项目涉及垃圾存贮、处置、废渣灰渣排放，故项目选址还应当结合垃圾运输、运转、灰渣处理、排放等综合情况综合考量后确定，确保发电厂运营后能够具备良好的交通运转条件。

【参阅案例】

在某环保能源有限公司垃圾焚烧发电项目报批过程中，H省生态环境厅对该项目环评文件作出不予批准的行政许可决定，理由在于：该项目厂址占地类型属于《XX县土地利用总体规划（2010-2020年）》中的林地。项目选址不符合《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》（环办环评[2018]20号）中土地利用规划的要求，土地规划调整尚未得到省政府批复。

二、环保问题系重中之重

垃圾焚烧发电作为垃圾无害化、清洁化处理的方式之一，本就是为了解决“垃圾围城”、“垃圾上山下乡”等突出环境问题，属于国家认定的重点民生基础设施工程。但即便如此，垃圾发电厂在运行过程中仍然不可避免地会产生不同种类污染物的问题，例如焚烧过程中产生的烟气，垃圾堆放产生的渗沥液、垃圾焚烧后产生的炉渣、烟气处理收集的飞灰等，此外垃圾堆放产生的恶臭以及厂内机械动力设备产生的噪音也可能对环境造成污染，由此引发的“二次污染”成为项目环保隐患。因此环保要求对垃圾焚烧发电项目而言至关重要，对于该类项目的具体准入环境，《生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）》已经进行了相应规定，即从项目的规划、选址、技术、污染物排放等角度提出了相应要求，故对垃圾焚烧发电企业而言，应做好项目的环境影响评价工作，建立完备的环境管理制度和有效的环境管理体系，确保项目建设和运行后，环境质量满足相应环境功能区的要求。

此外，作为我国环境法制体系的重要组成部分，环境公益诉讼自2015年《环境保护法》修订实施以来，进入了蓬勃发展时期。垃圾焚烧发电项目作为与环境紧密相关的产业项目，自然而然会受到更多的关注，“一不留神”就会成为公益诉讼案件的被告，一旦违法证据确凿，垃圾焚烧发电项目所属的企业不仅会面临承担巨额的环境生态修复费用，往往还会被要求停业整顿、赔礼道歉等。对涉事垃圾焚烧发电企业而言，不仅是经济损失，还可能会导致项目停滞、企业名誉受损等不利后果。

因此，垃圾焚烧发电企业在运行过程中，应格外关注环境保护，在可靠和稳定处理生活垃圾的同时，须严格执行环保标准，可通过采取优化工艺流程，改善垃圾处置技术和方式、提升设备运营水平等方式最大程度降低污染物排放浓度，避免项目产生环保违法问题致使企业受到行政处罚或更甚者陷入环境保护公益诉讼案件中。

【参阅案例】

最高法发布2021年度人民法院环境资源审判典型案例之九——江苏大吉发电有限公司与北京市朝阳区自然之友环境研究所大气污染责任纠纷案【江苏省高级人民法院(2020)苏民终158号】江苏大吉发电有限公司系盐城市区唯一的生活垃圾焚烧发电企业。按照国家规定，该公司垃圾焚烧发电项目自2016年1月1日起应执行更为严格的新排放标准，由于未及时开展焚烧炉技术改造工作，导致二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等大气污染物一直不能实现达标排放。环保监管行政机关鉴于公司生产经营业务涉及重大社会公共利益，多次对其处以罚款的行政处罚，未实施停产整治等强制措施。北京市朝阳区自然之友环境研究所以该公司为被告，提起民事公益诉讼。本案经过二级人民法院审理，最终认定江苏大吉发电有限公司长期超标排放造成大气污染，损害环境公共利益，应当承担侵权责任，故判令其赔偿大气环境治理费用5561511.93元，在江苏省级媒体上向社会公开赔礼道歉，支付鉴定费等。

三、“邻避效应”问题不容忽视

随着生活垃圾分类和处理设施建设进入关键时期，国家大力推行生活焚烧处理设施建设。垃圾焚烧发电项目是重要的民生工程，是治污单位，同样也是排污单位，故建设垃圾焚烧发电厂可能会对周围环境构成潜在威胁。近年来，随着社会大众的环保意识日渐增强，由垃圾焚烧发电厂选址而引发的群众信访及群体性事件也日益增多，例如广州番禺、湖北仙桃、天津蓟县、北京六里屯、南京天井洼等，各地民众均曾以垃圾焚烧发电会引发环保问题为由，以不同的方式表达了他们对于垃圾焚烧发电项目的质疑与反对。“邻避”问题成了垃圾焚烧发电项目在选址和建设过程中绕不开的难题。

因此，作为建设单位而言，在项目建设前期应加强项目选址论证，科学合理开展“邻避”项目厂址比选工作，积极开展包括项目建设对周边区域和相邻城乡居民点及有关设施的安全性、项目自身安全性等内容的分析。同时，为更好的防范和化解各类“邻避”问题，建设单位应联合当地政府部门，在项目属地社区、入村广泛开展调研，认真倾听群众意见，系统性地分析各方诉求。要围绕周边群众重点关注的问题深入开展解疑释惑工作，将垃圾焚烧发电厂的焚烧技术装备、污染控制等内容制作成宣传册或者宣传视频，广泛宣传、循环播放，争取群众对项目建设的信任和理解，并建立广泛牢固的群众基础，变“邻避效应”为“邻利效益”。

【参阅案例】

宜昌夷陵区化解垃圾焚烧发电项目在酝酿之初就引发了“邻避效应”，区政府先后组织群众到杭州、苏州、常州、仙桃等地垃圾焚烧厂参观考察，通过实地参观、走访座谈、专家咨询等方式，将群众心中的疑虑打消，同时建设配套环保教育基地、科普教育基地、循环经济示范基地、工业旅游基地和党建基地，带动周边3个村的路桥基础设施建设和产业发展，着力解决征地农民及子女就业问题，让群众切实感受到项目落地带来的实惠。

四、数据监测环节需高度重视

环保部于2017年印发了《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》，要求垃圾焚烧企业于2017年9月30日前全面完成“装、树、联”三项任务以来，生活垃圾焚烧发电厂环境管理整体水平有了明显提升，为自动监测数据用于行业环境管理打好了扎实基础。2020年1月1日，生态环境部出台的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》正式实施，该管理规定要求所有投入运行的垃圾焚烧厂在投入运行之时，应按照有关法律法规和标准规范安装使用自动监测设备，与生态环境部门联网，并确保自动监测数据的真实、准确、完整、有效，该规定同时明确了自动监测数据可作为环境违法判定证据使用。次日，生态环境部在门户网站开始向社会公开全国生活垃圾焚烧发电厂颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、氯化氢、一氧化碳等5项常规大气污染物和焚烧炉炉膛温度的自动监测数据。生态环境部通过大数据分析，依法打击环境违法行为，特别是自动监测数据弄虚作假等逃避监管行为。

由于我国对自动检测数据弄虚作假违法行为持零容忍、严打击态度，故垃圾焚烧发电企业在日常管理运作过程中，应将数据监测工作作为重点关注问题，首先应建立完善的数据监测和计量管理制度，定期对监测设备和网络进行维护，保证数据传输稳定；其次，对各项数据、信息应详细记录存档，并按照相关监管部门的要求形成日报表、月报表、季报表、年报表等，实时上传相关数据，及时对监测和计量数据进行保存，以供随时监管部门和人员查询；最后，企业应在厂区内显著位置设置显示屏，把监控数据实时向社会公开公布，便于社会公众查看、监督。

【参阅案例】

生态环境部对浙江省舟山旺能环保能源有限公司抽查时发现，该焚烧厂在焚烧炉炉温低于850℃“烘炉”期间投加垃圾（《生活垃圾焚烧污染控制标准》要求炉温≥850℃时才可投入垃圾）。该行为违反《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第十三条，认定为“通过逃避监管的方式排放大气污染物”。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第三项规定，舟山市生态环境局对该焚烧厂处以29万元罚款。

五、项目建设及运营全过程应保持信息公开

垃圾焚烧发电项目属于应依法公开环境信息的重点排污单位，垃圾发电项目所属企业作为环境信息依法披露的责任主体，在项目建设及运营全过程均应按照相关要求，全程保持信息公开，根据《企业环境信息依法披露管理办法》相关规定，垃圾发电项目开展全过程信息公开应做到以下几个“应当”：

1.应针对项目建设的不同阶段，制定完整、细致的环境信息公开方案；

2.应当建立健全环境信息依法披露管理制度，规范工作规程，明确工作职责，建立准确的环境信息管理台账，妥善保存相关原始记录，科学统计归集相关环境信息；

3.所使用的相关数据及表述应当符合环境监测、环境统计等方面的标准和技术规范要求，优先使用符合国家监测规范的污染物监测数据、排污许可证执行报告数据等。

4.应当依法、及时、真实、准确、完整地披露环境信息，披露的环境信息应当简明清晰、通俗易懂，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。

同时根据《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》的规定，垃圾焚烧发电企业还应向社会定期公布运行基本情况，公示污染物排放数据，接受公众监督。通过驻场监管、公众监督、经济杠杆等手段进行监管，采用信息化、互联网+、开发APP等方式实现全过程监管。加强全国城镇生活垃圾处理管理信息系统上报工作，所有规划、在建和运行的焚烧项目情况必须将相关信息录入系统并及时更新。

基于上述规定，信息公开属于垃圾焚烧发电企业的法定义务，若违反上述规定，还将面临被生态环境主管部门责令改正，通报批评，并处以罚款等行政处罚。因此发电企业在建设、运行过程中，应对项目前期规划选址情况、环评信息、建设工程开展、监测数据等向社会公开，实现垃圾发电企业最大限度的信息公开。同时，可以通过企业网站或在厂区周边显著位置设置电子显示屏等方式公开企业在线监测环境信息和烟气停留时间、烟气出口温度、排放物浓度等自动监测环境信息。在保证安全运行基础上，建立与周边公众良好互动和定期沟通的机制与平台，完善公众参观通道，引导全社会客观认识生活垃圾处理问题，提升公众对垃圾焚烧项目的接受和认可度，从而凝聚共识，确保项目的顺利开展和运营。