PPP项目的前世与今生——PPP项目全面梳理

摘 要：何为PPP项目?PPP项目是指由社会资本和政府通过多种合作方式一起提供公共服务和基础设施投资的模式，其收益来源于三种途径：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。根据运作方式的不同，PPP项目又可以分为服务外包类、特许经营类和永久私有化类，目前我国PPP项目主要采用BOT模式，占比达到74%。PPP项目发展：从爆发到规范。2014年末财政部和发改委先后颁布了PPP项目操作指南和指导意见，随着2014年财政部43号文和2015年新预算法的执行，政府的融资途径受阻，PPP模式的优越性显现。在2015年中旬关于PPP项目的顶层设计文件发布后，PPP项目正式进入加速期。爆发式增长背后问题凸显，去年11月多部委出台规范PPP项目的监管意见，PPP项目入库速度开始放缓。

从何而来，投向哪里?PPP项目资金：银行是大头，民间参与低。PPP项目公司的资本金占比在20-30%，主要来自PPP项目发起人、事业单位投资、财政补贴以及PPP基金的股权投资。除了资本金以外，项目的其余投资资金主要来自贷款，其中包括银行贷款和项目发起公司的委托贷款。对社会资本进一步划分，占比71%的是PPP项目相关承建商，而公司类别中76%来自国有企业。PPP项目投向：交通市政为主，西部占比过半。PPP项目需要具备透明的定价机制、稳定的现金流，目前主要投向交通运输、市政工程和城镇综合开发。分区域来看，西部省市的PPP项目占据总规模的半壁江山，其中贵州、四川、新疆等地规模遥遥领先。PPP项目落实：落地率上升，投资逐步释放。PPP项目的周期包括识别、准备、采购、执行和移交5个阶段，只有进入执行阶段以后PPP项目才会产生具体的投资。目前PPP项目的落地率达到37%，市政、交通与城镇综合开发分列前三甲。考虑到PPP项目的建设周期一般在2-5年，落地项目的投资会在未来逐步释放。

通过对现有PPP项目的情况梳理，其实我们可以发现如下几点问题：1、PPP发起方的股本金投入较低，存在小马拉大车的债务风险。2、76%的社会资本属于国有企业，民营资本参与度较低，违背发展PPP项目的初衷。3、需要政府支持的收益模式占比达到75%，中西部PPP项目规模最大，后续地方财政负担较重。4、市政、交通与城镇综合开发规模突出，而体育、医疗和教育相关项目的发展缓慢。

未来PPP仍将是基建主要支柱。2015年以来PPP项目快速发展，对基建投资的支撑力度也逐年递增。由于PPP项目80%投向基建领域，根据我们测算2015年、2016年、2017年基建投资中PPP项目的资金占比达到1.9%、7.3%和13.6%。短期内，监管政策的出台会减少落地PPP项目的融资规模和新增入库项目。考虑到前期已经落地的PPP项目在2018年将释放2.1万亿投资，若今年PPP项目新增落地规模在2.8万亿左右，2018年PPP项目对基建投资贡献将在2.9万亿，占比达到14.7%。长期来看，目前针对PPP项目的监管政策实际上是为PPP项目的长期发展清本正源。一系列地方融资监管政策的出台本质上都是为了解决地方政府债务风险加剧的问题。社会资本参与基建投资的PPP模式，一方面能够保持基建投资稳定增长，另一方面又能够降低地方举债压力，其实就是解决目前地方政府债务风险的重要手段，预计未来合规优质的PPP项目仍然将是政府主要推行的方向之一。

1. 基建投资的新模式：PPP

1.1 何为PPP项目?

PPP项目是指由社会资本和政府通过多种合作方式一起提供公共服务和基础设施投资的模式。具体来说，社会资本与政府就具体PPP项目设立一个特许经营公司，由经营公司作为主体进行融资并负责项目的建设和运营。在这一过程中，政府由公共产品的单独提供者变成了协作者，社会资本也可以在项目的运作中获得投资收益。

PPP项目的收益来源于三种途径：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费，其中后两种需要政府财政支出的支持。根据财政部PPP项目数据库的统计，目前已入库项目中可行性缺口补助占比达到48%，政府付费占比达到27%。

PPP项目根据运作方式的不同可以分为服务外包类、特许经营类和永久私有化类。具体来说，服务外包主要是指政府将存量公共资产交由项目公司运营、维护和提供用户服务，根据委托内容的不同又分为O&M和MC。永久私有化是指项目公司永久拥有PPP项目资产的所有权，并且负责建设和运营。

目前我国PPP项目主要采用特许经营类，占比超过80%。特许经营介于前面两者之间，主要是指政府将公共资产的特许经营权(包括建设权)或者存量资产的所有权授予项目公司，公司在合同规定时间将所有权移交回政府。根据项目公司是否参与建设以及是否拥有所有权，特许经营权类又可以分为BLT、BTO、BOT/BOOT、TOT、ROT，其中“建设—运营—移交”BOT模式占比最大，达到74%。