环保督察、供给侧改革与经济发展新动能

北极星环保网讯:自党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局以来，我国生态文明建设已取得显著成效。一方面，《关于推进生态文明建设的指导意见》和《生态文明体制改革总体方案》等政策文件的密集出台，在顶层设计上为生态文明建设和环境保护工作确立了指导方针。另一方面，在政策推动下，我国的生态环境质量改善明显。2016年，京津冀、长三角、珠三角三个区域PM2.5平均浓度与大气十条制定出台的2013年相比都下降了30%以上，地表水国控断面I-III类水体比例增加到67.8%，森林覆盖率由本世纪初的16.6%提高到22%左右[1]。

而取得这些硕果的背后，国家不断加大生态环境保护工作的监督力度发挥了不可忽视的保障作用。特别是2015年中央深改组推出的中央环保督查制度，一方面通过落实“党政同责”、“一岗双责”主体责任，强化惩罚问责力度，极大提升了地方加强生态环境保护的意识，解决了一大批群众身边的突出环境问题;另一方面通过关停散乱污企业，清理整顿违法违规项目，有力地推进了“供给侧”改革，淘汰了一批污染行业的过剩及落后产能，也催生了巨大的环境治理需求，为节能环保等新兴产业的发展提供了更广阔的空间，有助于培育经济发展新动能。

1.由何而来?

中央环保督察是习近平总书记在十八大以后亲自倡导提出的生态文明体制改革的一项重大举措。2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议正式审议通过了《环境保护督察方案(试行)》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》以及《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等重要文件。同时，会议强调了“党政同责”、“一岗双责”的环境保护主体责任，明确了领导干部是生态环境保护能否落到实处的关键，提出了对造成生态环境损害负有责任的领导干部实行“终身追究”的原则。本次会议及出台的相关文件为中央环保督察奠定了坚实的制度依据。

2.有何目的?

在实施中央环保督察前，环保部层面已在建立跨区域直属机构上有过探索。2002年至2008年间，面对日益增多的区域性、流域性环境问题，时任国家环保总局(现环保部)局长谢振华提出了要打破原有行政区域的环保管理划分，按自然区域原则成立全新的跨区域环保管理体制，并先后成立了华东、华南、西北、西南、东北、华北环保督查中心，形成了目前的六大区域督查中心格局。成立后的一段时间内，各督查中心作为环保部外派的区域督查机构，一定程度上打破了原有的环境问题地方保护主义，在重大环境事件督查督办方面发挥了重要作用[2]。

但是由于机构性质和职责范围上的局限，区域环保督查在制度设计上和执行过程中也存在着缺陷，导致督查力度有限，掣肘颇多，无法从根本上改变地方政府重经济、轻环保，为保证经济增长不顾牺牲环境的观念和行为。具体的缺陷包括三个方面：

第一，职能定位不明确，不清晰。督查中心工作职责大部分与地方环保部门执法检查职责重叠，事权层级划分不清，存在许多“多头执法、重复检查”现象。

第二，权力有限，掣肘颇多。区域督查中心只是事业单位，并不属于环保部内设机构或分局，导致环保督政力度不强，影响层级和范围有限，权威性、震慑力不够，难以对地方党委政府形成有效约束，即便如环保部，也很难对平级的省级党委、政府形成约束。

第三，国家政策法规落实困难。尽管近年来中央高度重视环保工作，相继出台一系列环保政策、法规，但区域环保督查的主要对象是企业，督查发现环境违法问题，督查中心只有检查、调查和建议权，缺乏相应的制约手段。

为克服上述缺陷，中央环保督察应运而生。

3.督察什么?

根据深改组第十四次会议的内容，中央环保督察的重点主要有三个方面：

一是党委、政府对国家和省环境保护决策贯彻落实情况。主要包括党中央、国务院及省委、省政府环境保护重大决策部署贯彻落实情况;环境保护法律法规实施情况;环境保护计划、规划、重要政策措施的落实情况;环境监督执法能力保障情况;环境监管执法重点任务实施进展以及经济发展和环保资金投入情况。

二是突出环境问题及处理情况。主要包括环境质量变化情况;区域性、流域性突出环境问题及处理情况;群众反映强烈、社会影响恶劣的偷排偷放、治污设施不正常运行等方面的突出环境问题及处理情况;重大环境安全隐患问题及处理情况以及环境基础设施建设运行情况。

三是环境保护责任落实情况。主要包括党委、政府及其有关部门落实环境保护党政同责和一岗双责情况;对环境保护工作的研究部署、制度建设、责任落实、督促检查及工作成效、责任追究和长效机制建立等情况。

4.情况如何?

2016年1月，中央环境保护督察组选择了河北省作为第一站，正式开启了环保督察工作的试点工作。经过近半年试点，同年7月，经党中央、国务院批准，2016年第一批中央环境保护督察工作全面启动，共组建了8个中央环境保护督察组，分别负责对内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8个省(自治区)开展环境保护督察工作。截止2017年十九大开幕前，中央环保督察组共开展了四个批次的督察，实现了对31个省区市的全覆盖。而从督察的情况和效果看，环保部部长李干杰在十九大生态文明建设记者招待会上用“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”四句话概括了督察所取得的成绩。在四批次中央环保督察过程中，共受理了群众的举报13.5万件，剔除重复案件后，督察组向地方交办了共10.4万件，截止到十九大开幕前，10.2万件已经办结，其中约有8万件涉及到垃圾、油烟、恶臭、噪声、散乱污企业污染以及黑臭水体问题[3]。

深化供给侧结构性改革，持续推动“三去一降一补”五大任务是当前和今后一个时期我国经济工作的主线。而化解过剩产能，作为供给侧改革的首要任务，近年来受到国家高度重视。产能严重过剩已成为我国经济运行中突出矛盾和诸多问题的根源，企业经营困难、金融风险累积、生态环境恶化等都与产能过剩密切相关，只有解决产能过剩问题，才能从源头上解决我国发展过程中的一系列问题和短板。为此，国务院、相关部委近年来出台了一系列政策文件，推动过剩产能化解。2013年国务院发布了《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，提出要从严禁新增产能、处理在建违规项目、清理建成违规产能、淘汰落后产能等几个方面，有序引导钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等行业过剩产能的退出。2016年，国务院又针对性地发布了《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，针对煤炭和钢铁两个行业的去产能工作单独进行了部署。同年，环保部出台了《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》，明确提出要强化环境“硬约束”，加大环境监管力度，突出抓好钢铁、煤炭行业环境保护综合整治，以促进淘汰落后产能和化解过剩产能。而今年3月，工信部等十六个部门联合发布了《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》，提出通过完善综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，促使一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能(以上即为落后产能)，依法依规关停退出，缓解产能过剩矛盾，改善环境质量。