中国环保PPP项目 需要警惕出现的10个问题

北极星环保网讯:由于对PPP的操作理念和目标定位存在分歧，对PPP作为促进城市建设及融资创新工具的具体操作存在不同理解。同时，由于我国PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策及法律体系不完善、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不健全、专业咨询服务能力不足等原因，使得PPP模式在新型城镇化建设中的推广应用存在各种苗头性、倾向性突出问题，应该引起高度关注。

1.PPP引进的社会资本属于股权投资，还是属于各种名目繁多的事实上的明股实债？

我认为无论怎么强调PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能还是融资功能。由于PPP融资所具有的特殊性，才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。

PPP融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资，项目融资不同于企业融资、政府融资，它关注的不是目前的实力和水平，而是关注项目未来的现金流量水平。

但由于我国特许经营模式未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等不明确，政府付费也存在着政府的换届和信用等问题，使得对PPP未来十年、二十年，甚至三十年的长期现金流量的预期困难，没有信心，所以在这种情况下进行股权投资很困难，这就导致PPP从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平，而且在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。

这样有一定的回报、一定的期限的融资方案，名义上是股本投资，实际上是债务投资，目前实际操作中已经演变成各种名目的明股实债。

2.PPP引入社会资本是进行长期投资，还是过桥融资等各种类型的短期融资行为？

目前我国PPP最主要的参与主体，一是施工企业，二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润，而各种各样的基金投资者追求的是短期的财务回报。所以，PPP模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。

3.我国推广应用PPP模式的目的，是为了实现地方政府去杠杆，还是为各种加杠杆提供创新工具？

我国本轮大力推广应用PPP模式的目的，是为了解决地方平台公司的债务风险问题，它是一种去杠杆的重要工具，但是目前在实际操作过程中，却把PPP作为地方政府加杠杆的一种有效工具。因为在PPP模式下资本金可以由社会资本来出，债务资金可以通过实力雄厚的国有企业去进行融资。

股权融资虽由社会资本出资，但实际上是明股实债，债务资金要找当地平台公司进行接盘，最后都要转化为地方政府的或有负债。作为人民的政府，对各种支出责任或有负债不可能置之不理，使得去杠杆成为了一种加杠杆的有效方式，而且大家用的不亦乐乎。

4.引入PPP模式的目的是为了动员民间投资参与市政基础设施建设，还是套取各种名目的财政资金补助的创新工具？

PPP项目融资的本意，是政府的财政资金从项目的前期投资退出，不论是法国的特许经营还是英国的PFI，强调的都是私人部门融资，二者的区别在于私人融资的回报机制不同，前者是使用者付费，后者是政府根据私人部门参与PPP项目运作的实际绩效，通过购买服务的方式进行付费。

政府从项目前期投资中撤离的原因，一是财政缺乏资金，二是政府即便有资金，但由于使用效果差而转由私人融资。我国PPP模式的操作情况完全相反，我们最大的印象就是政府特别有钱，以各种政府文件对PPP项目给于各种财政奖励和优惠政策。

各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下，将各种项目包装成PPP项目，使得PPP成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式，这就变相激励大家把各种不适合采用PPP模式的项目都包装成假PPP，甚至以国家的名义强制推广应用PPP模式。这种现象在我国当前非常流行。

5.开展PPP项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理，还是为了突破预算约束提供具体手段？

这一轮大力推广应用PPP模式，是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法，地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资，只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。

我国的PPP模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以PPP的名义进行合作，地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以PPP的名义进行合作，再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式，使得PPP模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制，并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债，有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。