学者乡村调研｜疫情防控中的县域政府

【编者按】
这是一份来自江西省的基层调研，该县地处江西中部，辖24个乡镇、308个行政村，总人口约60万，每年春节返乡人口（学习、工作和务工）约20万，1月10日至23日从武汉回本县的人员目前排查到约300名。面对疫情，县域政府做出了怎样的工作安排，发挥了怎样的作用？
防控工作：日益变化
1月20日，像往年一样，县领导各自忙着年底的下乡慰问困难群众，四套班子新春团拜会，乡镇领导参加各类返乡人才的坐谈会。县城车水马龙，街上塞满 了从全国各地回来的私家车。超市、农贸市场和步行街挤满了准备年货的居民。同学群在接龙聚餐的事，家庭群在讨论初四将要举办婚礼。回湖北丈母娘家过年的同学在招募同行人，打算一起开车去湖北过年。
1月21日，县政府召开常务会，安排春节假期的工作。县城的疫情防控主要由县卫健委等职能部门常规运行，县卫健委设有疫情应急办，由分管副县长负责。会上，分管的县长汇报了假期的发热门诊管理、卫生宣传和卫生系统的值班等工作部署。
1月22日。全县召开党代会。根据每年的惯例，这是县里最后的大会，此会结束就意味着县乡干部开始放假过年了。
1月23日，武汉凌晨发出封城信息使所有人感觉事态严重。县卫健委的应急办升级为指挥部，由县长亲自担任指挥长，分管卫生的副县长任副指挥长。指挥部下设综合协调组、治疗组、信息组、督查组和后勤保障组等5个工作组。上午，县长召开由各部门和乡镇领导参加的调度会，布置防控工作，要求各单位和乡镇建立应急工作机制，严格落实“县乡村”三级的值班和报告制度。下午，各乡镇对武汉返乡人员进行信息统计和收集，安排村干部和卫生院的医生护士上门检测体温。当天，县城各单位正常放假，根据往年惯例，安排假期领导带班和干部值班。外地的县乡领导和干部启程回家过年。
1月24日（除夕），中午，村组干部鸣锣通知各家各户明天不能串门拜年。对有红白喜事的户主进行上门劝说，喜事取消或延迟，白事则不办仪式，直接送殡仪馆。下午，江西省启动一级响应机制，刚回家准备吃年夜饭的分管副县长开始电话不断，吃了几口饭后匆忙赶回指挥部，召集工作组布置防控工作。各乡镇向村干部发放口罩（每人三个）、电子体温器等。
1月25日（初一），阴冷的雨天，村组干部早早地在路口设路障，对车辆采取“只出不进”原则，对回村的车辆进行体温检测。分管副县长看望各个点干部，发现工作漏洞和安全隐患。县界和高速路口实行交通检疫，24小时值班，劝阻来自湖北的车。乡镇分管卫生的副镇长（女性）和交警、护士从晚上6点至12点在路口值班。乡镇宣传干部拉横幅、放广播、通过抖音、微信公号宣传政府的公告、防控信息，及时辟谣。
1月26日（初二）上午，全县召开常委扩大会议，应急指挥部再次升级，成立领导小组，由县委书记和县长分别担任组长。下午，分管副县长选择留置点，商讨留置点的布置和物品、相关人员的配置，与场所的产权所有者进行协调。县督查组下乡村督查，乡镇镇长安排乡镇的留置点（大多数是村小学），分管副镇长下村巡查，发现各村村礼堂、小卖部有诸多村民聚集打牌、宗教场有聚会，各村设的路卡简单粗暴，甚至故意追求“网红”效果。乡镇的超市物品被抢空。口罩30元一个，很多地方缺货。
1月27日（初三），县主要领导视察，县根据上级指令和当地实际情况调整指挥部工作小组的内部分工，出台相关文件（比如关闭公共娱乐场所，严禁哄抬物价，严禁村民集体聚集），从而使乡村干部防控措施有规可依。全县乡镇干部全员上班，形成分片包干制度，对每家每户进行包干，每个乡镇干部和村干部共同包干三户村民。对从湖北回来人员进行重新排查，一是发动村民举报，二是包干的乡村干部一户户上门询问。管控重点人员：对有居家隔离人员的，在其大门口贴一个提醒牌，以便村民监督其不能出门，也提醒上门的亲友保持距离。
1月28日（初四），上午，分管副县长协调财政局、工信委就口罩、防护服、消毒液等物质采购或调配，安排红十字会发动社会捐赠。下午，县城增设三个留置观察点，分管副县长选点、协调场所。乡镇重新完善信息台帐，信息组的干部从早忙到晚，被不断变化内容和形式的表格搞得头昏脑涨。由于许多村干部不懂电脑信息化处理，导致从村庄上报的信息难以按时上报，对上的整个信息系统都无法按时衔接。许多乡镇派乡镇干部下村协助信息采取和输入。
防控工作的特点
一是根据非典时期的经验和做法。在1月24日之前，上级政府没有明确的指导思想和措施方案，只是要求分管的副县长 “发挥领导魅力”。比如，上级政府没有明确要求封路、但大部分基层政府根据非典时期的经验对县乡村交通进行设卡，防控外来人员进入。这一做法虽然导致少量民众的不满，但大部分民众都默默支持，在人口繁多且分散的乡村社会，这一方法的确有效。
二是随着形势的变化而变化。县域防控工作的日益变化，一是因为省级政府每天都在下达指令，需要根据这些指令开展工作或调整之前的工作。比如一开始只对来自湖北的人员进行登记隔离，后来要求对所有外来人员登记或隔离。二是因为每天都有来自社会的各类问题待处理，比如县城和乡镇居民买不到菜，日常生活受影响。村庄垃圾无人处理。生病的村民救治不方便，因为救护车不足。村医生不想再负责体检测温，怕传染，乡卫生院医护人员的数量也不足以承担各个路口，各村隔离人员体温的测量工作。很多乡镇干部没有口罩……这些每天新涌现的问题都需要县乡两级政府快速处理。
三是微信有助于传播与更新基层防控方法。因为有各类微信工作群，基层干部对所有信息几乎同时共享。比如，哪个县、哪个乡的工作方法比较新，比较方便有效，其他县乡会立即学习。哪些方法遭到民众在朋友圈或微博的嘲笑或批评，基层政府也会相应地作出调整。
县域干部的感触
请高看一眼基层干部。自税费时代以来，基层干部的形象的确被妖魔化、土匪化。但客观而言，作为政策执行的基层干部，任何命令、任何风险性的工作，都需要他们去落实。受访的分管副县长（女性）声音早已沙哑，她每天凌晨之后才能休息，1月24日后，天天睡在办公室。大部分乡村干部一天只有一个口罩或没有口罩，但他们每天都要出门工作，要去排查具有传染风险的流动人员。有时候，村干部必须充当坏人，使用一些简单粗暴的方法。因为防疫是死命令，必须完成，一些简单粗暴的方法是在上级没有出台相应法规或是配套设置不足情况下发生的。
人民医院为人民。在这次疫情中，县乡干部深深体会到了公立医院与私立医院的差别与“服务意识”的高下。受访的县乡干部说：“对公立医院的调配只要指令一下，立即响应，无论什么要求（人力、物力、场所）都最大程度满足，体现了真正为‘人民服务’的意识。但私立医院和诊所，无论如何做工作，都是各种不配合、各种讨价还价。私立医院虽然平时宣传和表现得那么彬彬有礼，服务那么好，这个时候就深深地体现出他们是为‘钱’服务不是为‘人民’服务。这次的教训希望国家加大对公立医院的建设与投入。”
基层组织是堡垒。根据对不同地区县乡干部的访谈，各地表现出不同的应对速度和能力。比如一些县在1月25日才开始采集武汉还乡人员信息。有些村庄天天放广播宣传相关知识，有些村庄仍然正常出行，聚餐或聚众打牌。有些地区的村庄户户都有电子体温器和口罩。有些地方乡镇领导都没有口罩。这些差异反映出了领导的重视程度、地方财政的强弱和村级组织的强度。比如，一些乡镇没有村民小组长，只有村支书、主任和会计，仅靠这三人是无法对分散的自然村和过千人口的村庄进行信息掌握、收集和宣传的。“群众工作，队为基础”，如果没有“队”（现在的村民小组）一级组织，基层工作难以落实，也难以做实。
少点形式主义、官僚主义。有些地区通知全市县所有公务员1月27日开始必须全员上班。由于目前的防疫工作主要在乡镇、卫生和安全系统，所以许多人上班后无事可做，在办公室闲着。同时，在口罩等防护措施不足的情况下，所有人上班是增加负担与风险。另外，有些地方的组织部和纪检部门的督查过度，且表现形式化和机械化，不顾群众工作的特殊性和灵活性，必须要求按僵硬的命令执行，并且表现出严重的官老爷态度。加之组织和纪检的干部无需在乡村受苦受累，提拔又快，这使广大一线的乡村干部心理不平衡，工作积极性受挫。
此次危机应对中，负重前行的不仅有医护人员，也有身处一线的广大基层干部。因此，无论是上级政府还是公众，对基层干部的确需要多一份理解和支持。此次危机也是对基层政府和基层干部治理能力的考验，基层治理体系将会在此次危机后更加完善。
（作者欧阳静系江西财经大学财税与公管学院，武汉大学乡村治理研究中心研究员）