探索跨地区生态补偿的有效机制

　　我国要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。党的十九大报告提出，要“加大生态系统保护力度”“建立市场化、多元化生态补偿机制”，为更好满足人民日益增长的优美生态环境需要指出了现实路径。

　　生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节生态保护者与受益者之间利益关系，促进生态建设活动、调动生态保护积极性的制度安排。具体来看，生态补偿的内涵包括：以保护生态环境、促进人与自然和谐共生为目的；遵循受益者付费、保护者得到补偿，以及成本共担、效益共享、合作共治的补偿逻辑；综合考虑生态系统服务价值、生态建设成本、发展机会成本、支付意愿与条件，兼顾各方利益，鼓励与激励生态保护；充分考虑区域公平与效率，利于促进自然资源优化配置和区域协调发展；政府主导、市场化机制、企业和社会组织团体多方参与，采用资金、技术、人才、项目等多形式补偿，包含行政区级纵向补偿和无行政隶属关系的跨地区横向补偿。在具体实践中，积极探索跨地区生态补偿的有效机制尤为重要。

　　需要看到，当前人类活动造成的环境问题的影响往往跨越地区边界，更好进行生态治理、生态保护，需要不同行政地区之间的协同协作，形成生态共建共享的良性机制。在此背景下，以构建跨地区生态补偿为抓手，建设以流域、功能区、城市群为区域载体的生态共建共享机制，对于更好实施区域协调发展战略、推动生态文明建设具有重要意义。

　　近年来，我国高度重视实施跨地区横向生态补偿，出台了一系列重要举措。但也要看到，虽然我们已经就典型流域、重点生态功能区等开展了跨地区横向生态补偿，但试点范围依然较小，科学有效地确定地区之间的生态关系还缺乏技术支撑，各地对跨地区生态补偿的依据、标准及方式等尚未达成共识，更好实施跨地区横向生态补偿的长效机制亦未建立。

　　推动实施跨地区横向生态补偿，可以在协商一致的前提下，定量各区域和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，并按照收益比例分担生态建设和环境保护成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。实施跨地区生态补偿需要厘清“为什么补”“谁补谁”“补多少”“如何补”等一系列问题，需要揭示地区之间的生态关系，合理核算地区生态服务的区域外溢价值。其中，补偿的依据和标准是生态补偿的核心。近年来，社会各界对此开展了理论上和实践上的探索，这些探索往往从不同角度、不同层面出发，考量因素复杂且实操性较差，难以综合反映行政区域间生态关系和不同地区的生态贡献。

　　更好构建生态共建共享机制，应尊重生态系统演变和经济发展运行规律，以生态资源和生态系统服务为主线，建立政府、企业、社会组织和公众共同参与的主体作用机制，健全不同主体和领域的纵向和横向生态补偿长效机制。一是在生态、经济、社会利益关系较为紧密的地区内，可将这一地区范围假定为一封闭区域；二是在上一级政府的统领下，区域内各地区协商一致的前提下，统一规划配置和利用生态资源，统一相关政策制度，统一进行监管考核，共享生态资源共建生态系统；三是以“谁受益、谁补偿，谁保护、谁获补偿”的原则，依据定量各地区和特定市场主体所分享的公益性生态环境效益和直接经济效益，按照收益比例分担生态建设和环境保护成本，最终达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。

　　实施跨地区横向生态补偿，还要与生态系统服务、生态产品交易、生态保护的发展机会成本等情况相适应，建立健全长效机制。

　　一是结合国土空间规划，以“生态—经济”紧密联系为重要依据，划定以流域、生态功能区、城市群等为对象的跨地区生态补偿区。各生态补偿区设立跨地区的综合生态补偿机构，审核审定生态补偿标准，审议各地区生态贡献，促进地区之间沟通协调，引导生态受益地区通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式对保护地区实施补偿。

　　二是与实施主体功能区规划、国土空间规划相结合，厘清地区之间的生态关系。构建生态贡献评价指标体系，科学界定各地区保护者与受益者的权利和义务，设置地区“生态财政”库，对于森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等方面的各项指标制定统一标准，并统一监测方法、监测时间等，予以年度公报和年度考核，建立生态保护补偿标准体系。

　　三是扩大跨地区横向生态补偿范围。我国已将森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等纳入生态补偿重点任务领域，将各类禁止开发区域、重要生态屏障等作为完善补偿机制的重点生态区域，提出在长江、黄河等典型流域和在京津冀水源涵养区等开展跨地区生态保护补偿试点。在大力推进生态文明建设中，可考虑在推进国土空间规划的同时，鼓励各生态补偿区内进行地区之间的协商沟通，健全资源开发补偿制度、碳排放权抵消机制等，开展跨地区生态补偿，建立地区之间的绿色利益分享机制，实现区域生态共建共享。