农用地土壤污染防治的立法思考

北极星环保网讯:农用地是最为重要的农业资源，是农产品生产的“第一车间”，无论是从污染来源、危害特征，还是防治措施，相较于建设用地等场地，都有自身的特殊性。专门立法应坚持用地与养地相结合，产地与产品一体化保护等原则，设置专章，遵循污染防治规律，设计具体法律制度，以实现农用地可持续利用与农产品质量安全双重目标。

前言

2006年前后，土壤污染防治立法一度成为研究热点，随后几年，出现了短暂的停顿或者徘徊，2012年左右，又重新提上议事日程，直至本届人大常委会将其列入五年立法规划。之前的研究，名称都定位在“土壤污染防治”上，近年又有一种声音，即“土壤环境保护”，并一度进入法律草案之中，引起社会关注。本文以农用地土壤为对象，试图侧论困扰土壤污染立法的几个核心问题。

一、法律名称与规制重点分析

1法律名称设定

一般认为，环境保护是包括自然资源保护、生态安全、污染防治等在内的，以保障经济社会可持续发展的各种行动的总称。法律体系构建上，《环境保护法》是环境保护领域的综合性法律，规定由各个环境要素组成的整体环境保护的基本问题，当然也包括土壤环境保护的内容。对于各个环境要素，不宜再制定与之等阶且内容相似的法律，而应当制定污染防治或资源保护的单行法，以保证法律体系的自洽性、合理性和科学性。

在资源保护方面，国家已经出台了《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，在污染防治方面，出台了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律。土壤作为一种资源环境要素，在资源保护上，已有《农业法》《土地管理法》《水土保持法》等法律，唯独缺少作为环境要素考虑的污染防治法。

在法律名称上，域外也多采用《土壤污染防治（整治）法》，如日本的《农业用地土壤污染防治法》《土壤污染对策法》，德国的《联邦土壤污染防治法》等。

2规制重点内容

在规制内容上，已有国家专门立法且多侧重于对已污染土壤的治理问题。如日本的《农业用地土壤污染防治法》侧重已污染农地土壤的改良和恢复；《土壤污染对策法》则以修复被污染土壤为主要目的，注重以清洁土壤为主要手段的修复治理措施。韩国的《土壤环境保护法》，只有单一的污染整治功能，其内容限于对污染土壤的监测、调查及净化。上述立法作此规定，是因为外围立法如《污染防治法》《废弃物处理法》《肥料取缔法》《农药取缔法》等，已从不同方面来阻断新的污染源进入土壤，从而达到保护土壤环境质量的目标。

当前，我国土壤立法迫切需要解决的关键问题是“防”与“治”的问题。其中，“防”关注的是当前和今后土壤环境问题，重点是工业“三废”排放引起的污染，“由于污染来源的多样性，针对不同污染源的预防措施也具有多样性，在土壤污染防治领域的专门法中一一规定，必然造成法律规范本身的臃肿，很难体现立法的宗旨和目的”，专门立法中不宜过多涉及。“治”解决的是已经被污染的土壤问题，从我国土壤污染现状和演变趋势看，这一问题更值得关注。

因此，应该从“预防污染物进入土壤和治理已污染的土壤”角度考虑立法问题，由于土壤污染预防的制度和措施大多也是其他环境要素立法的重要内容，专门立法的重心应该放在已污染土壤的治理上。

二、立法模式建议

1对农用地进行专章立法

在我国，农业一直是不堪重负而又必须“承负”的弱质产业，农用地土壤是一个开放系统，既有来自工业的点源污染，也有自身的面源污染，但其又承载着农产品数量和质量安全的重任，负担着全国13亿人口的粮食供给，具有自身的特殊性和战略意义。

因此，应当考虑农用地的重要性和特殊性，将农用地土壤作为一个独立的、特别的规制对象，与建设用地等场地土壤区别开来，在“土壤污染防治法”中设专章予以特别保护。

“土壤污染防治法”实施后，国务院可根据农用地土壤污染防治的实际情况，考虑出台“农用地土壤污染防治条例”，对“农用地土壤污染防治”专章的内容予以细化。此种立法国内也有先例，如《土地管理法》设有“耕地保护”专章，《基本农田保护条例》又对耕地中基本农田保护的内容予以细化。

2专章立法成因分析

首先，农用地和场地污染成因不同，防治思路和措施需有所区分。建设用地等场地污染主要由工商业活动等点源污染引起，关注人体健康，规制主体主要是工业企业，责任主体较易认定，可以采取以市场为主、行政为辅的防治措施；农用地土壤污染，部分是工业“三废”排放，部分则是农业投入品使用不当，实施主体主要是分散的农户，因而应关注土壤资源的永续利用和农产品质量安全，防治措施要考虑与农产品安全生产绑定在一起，发挥农户的主体作用，在生产过程中防治，实施以奖代补、以奖代罚等激励措施。

其次，我国农用地土壤污染严重，需要单独对待。当前，我国农用地土壤重金属、有机物等污染已呈现出从局部区域向全国蔓延的趋势，“我国农田土壤受污染率已从20世纪80年代末期的不足5%，上升至目前的近20%。部分经济发达地区农田污染问题非常突出，例如，广东省清洁土壤只有11%，轻度污染农田占耕地总面积的77%，重度污染农田占耕地总面积的12%左右。”《全国土壤污染状况调查公报》显示，“部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧”，迫切需要采取有效措施对已污染农用地土壤进行整治。

再次，专章立法条件已经成熟。《农业法》《土地管理法》《农产品质量安全法》等相关法律已经初步确立了农用地土壤监测与评价、分级管理和风险评估等制度，2012年以来，国家实施了农产品产地土壤重金属污染防治专项、湖南重金属污染耕地治理专项等一系列污染调查与治理工作，相关制度已得到实践验证，具备法律化的条件。

最后，纵观世界发达国家或地区，已有专门立法案例。1970年，日本出台了《农业用地土壤污染防治法》，随后，农林水产省出台了《农用地土壤污染对策区域指定条件中镉含量的检测方法》等一系列省令和技术标准，对农地土壤污染调查、对策区划定、治理修复等做出了规定。在具体措施上，与工业场地存在明显差异，如对于场地土壤污染，《土壤污染对策法》规定可由政府强制相关义务主体调查，并由其付费。此外，韩国和我国台湾地区虽然没有对农用地和工业场地分别立法，但在土壤污染监测调查、整治责任、管制方式、管制标准等具体制度中仍是区别对待的。