环保行业之PPP篇—— 因事而异 寻求最大风险收益率

核心观点

PPP模式是一种公私合营模式，其目的是为了增加公共品的供给。PPP在全球没有统一的明确定义，但却有公认的两大特点：1、通过公私合作的形式完成（通常会专门成立政府和私人资本的合伙企业）；2、发起的目的通常在于增加公共品供给。

PPP起源于英国，但运用范围有限。英国早在1992年推行的PFI计划是全球最早的PPP模式。与其他公共品领域利用私人资本模式不同，采用PFI模式进行的项目会较少的利用特许经营模式，私人资本的退出模式通常依靠政府购买来实现。这一特点也说明了PPP模式在西方国家中主要是为无法采用使用者付费的公共品项目解决融资问题。介于上述因素，PPP模式在西方国家公共品投资中的占比并不高，最高仅为15%。

PPP是未来环保产业的主要投资模式。PPP模式通过将私人资本引入我国的公共品领域，明显提高了投资效率。环保产业是公共品的主要方向之一，目前财政部PPP项目库中环保项目数量占到总数比例高达31%，金额所占比例为18%；而自今年7月份以后该库中准备阶段的环保类项目数增幅近70%。这些数字都说明了PPP模式将会是未来环保项目的主要投资模式。

我国PPP模式运用过于随意加大了银行的投资风险。PPP模式在我国的运用相对西方国家更为随意。首先，PPP模式在我国的运用领域不限于无使用者付费的公共品项目，甚至不限于公共品项目。而运用PPP模式的商业项目的未来收益通常会面临不确定的运营风险和可能无法获得政府担保的政策风险；其次，部分PPP项目运作不规范，项目公司没有与政府签订明确的回收条款或者收费条款，未来收益的不确定性也较大；最后，许多资管和信托以明股实债的方式参股项目公司加大了项目公司的杠杆率，进一步增加了项目财务风险。

因事而异，寻求风险收益最大化。PPP作为我国基础设施投入的新型融资模式，根据财政部入库项目投资额推算，未来每年的投资额可能高达2万亿元，同时部分项目存在投资风险，因此完全抛弃或者过度激进都是不明智的选择。我们建议按照项目的回报机制、项目的收益率和支付方的付款能力、项目公司的杠杆率等多个方面综合考虑。优先考虑政府义务明确，支付能力较好的地区的公共品类项目，如环保、义务制学校、医院等。排除假借PPP名义加大杠杆率进行商业化运作的项目。如部分实质上需要依赖出让土地实现项目回报，同时通过产业基金加大杠杆率的项目。

1.PPP是公私合营增加公共品供给的模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，是指为了提供某种公共产品或服务，政府与私人组织之间形成一种伙伴式合作关系，双方以特许权协议为基础，通过签署合同来明确双方的权利和职责，通过资源优势互补和权利共享来，并在合作过程中共享收益，共担风险。

目前全球范围内并没有形成统一的明确的PPP概念。各机构都根据自己的理解对PPP进行定义。这些定义都具有以下两个共同特点：1、公私合营，即公共政府部门和私营企业之间的成立合伙企业，共同承担项目收益的风险；2、提供公共产品或者公共服务。

2.PPP源于英国，盛于欧洲

2.1 PPP模式推行的项目欧洲约占一半

根据PWF（Public Works Financing）的数据，1985-2013年10月，全球基础设施PPP模式已融资为8764亿美元，其中，欧洲处于领先地位，融资额度为3984亿美元，约占全球PPP总融资额的45.5%，其次是亚洲和澳大利亚，已融资金额为2050亿美元，所占份额为23.4%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区，已融资金额为1085亿美元，合计占12.4%。美国和加拿大PPP模式分别完成融资760和563亿美元，所占份额分别是8.7%、6.4％，非洲和中东地区PPP名义价值为321亿美元，占全球份额的3.67%。

2.2 PPP在各国实际操作差异较大

英国：政府购买项目为主

英国采用PPP模式开展基础设施建设的时间点领跑全球，比较著名的是该国的私人融资计划PFI（1992年提出）和新型私人融资计划PF2（2012年提出）。由于英国PPP项目的组成主体，诸如教育、医疗以及多数交通类项目（仅有一条22公里的公路采用使用者付费模式，目前或面临收归国有）等，均采用免费对公共开放的运营模式，特许经营无法产生营收回报；所以英国PFI较少采用特许经营模式，多数私人资本的最终退出方式是政府出资购买，这一点与我国的PPP项目模式有很大不同。

加拿大：政府基金引导市场

加拿大的联邦政府级单位PPP加拿大设立了“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），该基金总额为12亿美元，专门为PPP项目提供不超过占比总投资额25%的资金支持。截至2013年一季度末，基金已为加拿大15个PPP项目提供基金支持近8亿美元，撬动市场投资超过33亿美元。介于如此高效的投资模式，加拿大也被国际公认为PPP运作最好的国家之一。

澳大利亚：管理机构规范市场

澳大利亚在运用PPP模式的特点在于其2008年创立全国层面的PPP管理机构，即澳大利亚基础设施局（Infrastructure Australia，简称IAU）。该机构通过发布一整套全国公私合作指南，将PPP项目的决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段（前者确定项目的经济合理性和财务可行性，后者回答公私合作在投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否优于传统采购），并在此基础上，建立了严格的审计和绩效评价机制，由此实现了对PPP市场的规范与管理。

2.3 英国私有资本从公共品PPP项目退出只能通过政府购买

若将公共品按照项目回报方式进行分类，则可以分为使用者付费、可行性缺口补助和政府购买三类：其中使用者付费类项目大多可以通过项目建成运营完全覆盖成本，从而达到营收上的“自给自足”，政府参与度最低；可行性缺口补助类项目的运营应收金额较使用者付费类较低，不足部分可由政府出资填补缺口；而政府购买类项目通常为无法产生运营收入或无法确定使用者的投资项目，最终只能是通过政府购买的方式结尾，引入私人资本的公私合营模式在这类投资中起到的是提高投资效率的润滑剂效应。

英国PPP类项目覆盖行业范围较广，且运营期限整体较长；整体以教育、医疗、交通、废弃物处理为主，甚至包括国内不常见的监狱、警察局、法院等。由于这些项目大多免费对公众开放，导致无法通过特许经营的方式获取利润回报，所以在英国，私有资本从公共品PPP项目中退出，仅有政府购买一条路可以选择。

2.4 国外PPP项目占比公共品总投资额较低

综上，PPP模式是英国为代表的西方政府通过政府购买解决公共品领域供给的重要模式之一，而西方经济学认为政府对社会运行的过度干预将会损失市场的效率。所以在西方各国中，政府采用PPP模式对公共品进行投资在公共总投资中的占比并不高。其中，占比较高的英国、澳大利亚、墨西哥与芬兰，其比例也未超过15%。

3.我国PPP模式从启蒙到成熟

3.1 我国PPP模式经历了启蒙、成长、过热、成熟4个阶段

2014年9月23日，财政部正式颁布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。在这份通知里，财政部第一次给出了我国PPP模式的准确定义，因此这个通知可以看作我国PPP模式的起点。在此后的一个阶段里，相关部门和企业开始逐渐了解和熟悉PPP模式的运作细节。

2016年2月29日，财政部全国PPP综合信息平台项目库正式上线，首次披露全国PPP项目的正式信息。这一平台是对PPP项目进行全面管理的综合平台，“是否在财政部PPP项目库中”成为金融企业对拟贷款项目进行审查的重要条件。在基础设施工程领域进程提及的入库项目，就是指进入该平台的项目。此后PPP项目经历了一轮快速成长期。

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