如何放？怎么管？依旧是难题 四问发改委汽车产业投资管理新政

近日记者获悉，国家发展改革委员会（以下简称“国家发改委”）向各有关部门发布《汽车产业投资管理规定（征求意见稿）》（以下简称“《投资管理规定》”）。

国家发改委旨在通过《投资管理规定》，规范市场主体投资行为，引导社会资本合理投资，防止盲目建设与无序发展。《投资管理规定》已于5月25日结束征求意见，正式文件将于今年年内发布。

记者注意到，《投资管理规定》对主体在中国境内的汽车整车和零部件投资项目的准入标准进行重新修订，与之前的行业准入标准在思路、规则、方法、执行上都有明显区别。

《投资管理规定》从何而来？为何发生如此大的变化？目标是什么？有哪些亮点又有哪些条款值得商榷？它会给汽车业带来哪些实质性的改变？

记者仔细阅读了《投资管理规定》中的各项条款，并采访了多位业内专家，试图找到这些问题的答案。

♦放权地方政府　市场能发挥决定性作用吗？

《投资管理规定》中，最大的调整是明确了汽车整车和零部件投资项目均由地方投资主管部门实施备案管理。为此，国家发改委还明确了坚持简政放权、放管结合、谁投资谁负责、谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则。

“这是政府职能下放的重要举措。以往全国的汽车项目必须由国务院投资主管部门审批，而产业投资新政中明确放权给地方政府，地方备案管理，国家监管、问责。以前中央审批项目，地方政府与企业一起谋资质，地方保护的现象比较严重。随着管理权的下放，地方政府成为管理者，要统筹管理省内汽车项目，职责完全变了。”一位曾在政府重要部门工作过的业内专家告诉记者。

记者注意到，《投资管理规定》中明确了地方投资主管部门的责任和义务，要求严格执行《企业投资项目核准和备案管理条例》等规定，依法依规办理汽车投资项目备案，并通过《全国投资项目在线审批监管平台》及时将备案信息报送国务院投资主管部门；要求地方投资部门建立健全监督责任制和责任追究制，加强汽车投资项目事中事后监管；要求省级投资主管部门掌握本地区相关汽车产品产量和产能汇总情况，于每年3月底将本地区上年度产量和产能汇总情况上报国务院投资主管部门。

该专家称，随着地方政府职能上的变化，未来汽车项目的“准生证”不会那么值钱了。企业之间的竞争将更加激烈，很多企业会被淘汰出局，市场在汽车产业资源配置中将起决定性作用。

但将汽车项目的审批权由国家发改委转移至地方政府，就能确保市场在汽车产业资源配置中的决定性作用吗？中国汽车工业协会顾问杜芳慈认为并非如此，他表示：“虽然放权地方政府，但未来的汽车项目准入仍然是政府操办，这不符合市场经济规律。《投资管理规定》虽然降低了发改委审批门槛，但地方门槛也相应提高了，仍然是政府联合办企业的思路。”

也有专家表示，《投资管理规定》看似放权地方政府，其实对各省发展新项目有明确的要求。比如，新建独立纯电动汽车企业，要求所在区域内的新建纯电动车企业投资均已建成工厂，且产量达到建设规模。因一家企业的过失牵连到其他企业，多少有些“连坐”的意味。这显然不是市场经济管理思路，将项目审批权交给地方政府，恐怕难以发挥市场的决定性作用。

♦限定准入门槛　结构调整、技术创新能实现吗？

在《投资管理规定》的第二、三、四章，国家发改委分别就燃油汽车投资项目、纯电动汽车投资项目和汽车零部件投资项目进行了详细说明。

其中，燃油汽车投资项目中，禁止新建独立燃油汽车整车企业，禁止现有汽车整车企业跨乘用车、商用车类别建设燃油汽车生产能力，禁止燃油汽车僵尸企业股权变更。对现有汽车企业扩大燃油车生产能力，也做了更为严格的要求，包括上两个年度汽车产能利用率均高于全行业平均水平，上两个年度新能源汽车产能占比均高于全行业平均水平等六项具体条款。

“目的很明确，就是要严格控制燃油车产能，让企业集中注意力发展新能源汽车，实现产业结构调整。”有专家告诉记者。

对于纯电动汽车项目，国家发改委用了整整三页的篇幅进行了详细说明。其中，新建独立纯电动汽车企业所在区域要满足新能源汽车保有量占比高于全国平均水平、电动汽车充电基础设施比较完善、桩车比高于全国平均水平、僵尸企业和僵尸资质清理工作全部完成等一系列条件。

这样的要求显然比2015年6月国家发改委、工信部制定下发的《新建纯电动乘用车企业管理规定》严格很多，新建电动汽车企业的门槛大幅提升。

对此，中国汽车工业协会副秘书长师建华表示，《投资管理规定》引导新能源汽车行业规范健康地成长。国家发改委之前对于电动汽车投资项目的管理，客观上使新能源汽车产业还没发展起来，产能已经过剩。如今政府部门及时刹车，避免事态更严重。

中国社科院工业经济研究所工业发展室主任赵英认为，在新能源汽车领域，一些不具备研发能力和技术实力的企业一拥而上，造成了产能过剩，政府部门注意到这种状况后，及时提高入局门槛很有必要。

对于汽车零部件投资项目，《投资管理规定》则限定了技术门槛，如新增发动机项目，汽油发动机升功率不低于70kW，柴油发动机升功率不低于50 kW。要求新建车用动力电池项目，能量型车用动力单体比能量不低于300瓦时/千克，系统比能量不低于220瓦时/千克。

赵英认为，在零部件投资项目上设定技术门槛，是为了避免低端制造盲目扩张，引导企业加快关键技术的研发突破，促进汽车产业技术水平的提升。但也有专家认为，设定如此具体的技术门槛，会使人们过分关注各项指标，从而阻碍技术创新的想象力和拓展空间，在多元化技术路线并存，产业转型方向仍存变数的情况下，用几项技术指标限制创新思维的做法很不妥。

♦思路转变　能与工信部双准入有效衔接吗？

记者注意到，《投资管理规定》最后一章写明：2015年发改委、工信部发布的《新建纯电动乘用车企业管理规定》、2017年发改委发布的《关于完善汽车投资项目管理的意见》、2004年发改委的《汽车产业发展政策》将自产业投资新政实施之日起废止。

“《投资管理规定》意义重大，它可以被视作是1994年版、2004年版《汽车产业发展政策》后，我国的第三版《汽车产业发展政策》。”有业内专家告诉记者，“同时，《投资管理规定》是新时代下，中央深化改革、全面开放精神的重要落地，尤其是《投资管理规定》引入了负面清单管理模式，写明了企业不能投资的领域和产业，明确了哪些是不能做的事。”

《投资管理规定》的重要性不言而喻，它体现了国家发改委汽车行业管理思路的转变、方式的调整。很多业内人士也判断，《投资管理规定》一旦实施，将给汽车产业带来明显的变化。

但也有专家认为，国家发改委只是管理汽车项目的投资，汽车企业及产品的准入则是由工信部管理。今年4月，工信部起草了《道路机动车辆生产企业及产品准入许可管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），提出简化车辆生产企业准入类别、优化车辆产品准入管理程序和方式等改革措施。但《征求意见稿》也明确了，工信部依据技术审查结果和公示复核结果对受理的车辆生产企业及产品准入许可申请作出是否批准的决定。

接近工信部的人士告诉记者，《征求意见稿》进一步完善了汽车企业及产品准入管理办法，但管理思路没有变，依然是企业和产品双准入模式，也依然是由工信部进行审批。

如此看来，国家发改委放权地方政府，工信部沿用传统思路，两部委的政策能否有机协调，对于简政放权、放管结合、优化服务能否实现有着重要的意义。双准入的有效衔接，是政府管理思路转变的目的能否最终实现的关键所在。

♦入场难度加大　“鲶鱼”还能发挥“鲶鱼效应”吗？

《投资管理规定》一出，很多业内人士认为，新规对目前在市场上活跃度很高的造车新势力的打击很大。当前造车新势力的产品几乎都是电动汽车，一些企业已经获得生产资质，一些没有生产资质的造车新势力则依靠传统车企为其代工。《投资管理规定》提升电动汽车的准入门槛后，这些造车新势力的压力明显增大，获得生产资质的难度增大。此外，之前的入局者如果不能满足条件，也面临被清退的危险。

赵英认为，国家发改委提高准入门槛，并不仅仅是针对造车新势力，无论新旧，未来车企的压力都会加大，面对同等挑战。也有专家称，“《投资管理规定》是要限制造车新势力入场”这种说法是片面的。他说：“我们不必过多关注新造车企业的处境，只要政府部门提供真正开放的发展环境，真正有能力、技术实力突出的企业一定会脱颖而出。”

《投资管理规定》中，国家发改委还对新建独立纯电动汽车企业投资管理项目的法人和股东股权做出了明确规定。比如所有股东在项目建成且产量达到建设规模前，不撤出股本；股东现有的新建纯电动汽车企业投资项目均已建成，且产量达到建设规模，不存在违规建设项目；主要股东股权高于三分之一的，自有资金和融资能力也需要满足一定条件。

师建华告诉记者，那些已经拿到“准生证”却不具备生产能力的新造车企业，应该对自己的盲目投入负责。任何投资都是有风险的，如果企业不仔细衡量自身的技术、能力和市场环境就盲目凑热闹，势必要承担不良后果。

目前，一些造车新势力正在等待入场，国家发改委却拿出了这样一份《投资管理规定》，提出了更多的要求。由此可以看出，汽车产业准入政策的稳定性不强，政策变化大对后来者明显不公平。企业投身新能源汽车领域也是响应国家号召，增强汽车产业活力。但这样具有针对性的政策一旦出台，难免会打击造车新势力的士气、影响资本的活跃度，政府部门期待的“鲶鱼效应”恐怕难以显现。