八年回望——新能源汽车补贴功过再审视

中国已经成为全球最大的新能源汽车市场,这一成绩的取得与国家政策的支持密不可分。据统计,仅在2017年,国家就出台了40余项和新能源汽车相关的政策。在诸多与新能源汽车相关的政策中,持续时间最长、影响最深远的,莫过于新能源汽车补贴政策。

自2010年《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》公布以来,我国新能源汽车补贴政策已施行了8年,是行业发展的强大助力,同时也不可避免地引发了一些行业内外热切关注的问题。

如今,补贴政策大限将至,将在2020年全面退出。此时,该如何看待过去的8年来,新能源汽车补贴政策起到的作用?在接下来的一年半时间里,政策又该如何持续?补贴政策能给未来汽车产业政策的制定提供哪些经验和教训?国家新能源汽车创新工程专家组组长王秉刚日前接受《中国汽车报》记者采访时表示:“一方面,新能源汽车补贴政策对新能源汽车产品进入私家车领域提供了重要支撑;另一方面,在政策的制定和执行过程中也存在一些不足和欠缺,但总体看来,新能源汽车补贴政策‘功大于过’,在我国新能源汽车发展的过程中起到的正面作用更大。”

♦ 从无到有 政策的导向作用更大

从2010年至今,新能源汽车产业经历了从无到有的发展历程,补贴政策的推动和影响功不可没。在谈到补贴政策的作用时,中国电动汽车百人会研究咨询部主任张成斌给予了充分肯定。

如今,记者清晰地记得,2010年,《中国汽车报》记者走访浙江杭州海通销售服务店,咨询购买电动汽车,得到的回答是:“没听说过。你弄错了吧,我们这里只卖汽油车。”即便彼时,杭州是私人购买新能源汽车补贴试点的五座城市之一,充电基础设施建设工作也启动较早。

当时的人们也不会想到,在补贴政策的刺激和推动之下,被杭州那家4S店销售经理认为“起码5年内市场前景不会太好”的新能源汽车,到2015年,在国内的销售量已经超过33万辆,同比增长高达3.4倍,首次超越美国,成为全球第一,并保持至今。

事实上,在新能源汽车补贴政策的启动阶段,政策的导向作用和意义大于其他。当时的市场反应较为冷淡,观望者居多,但政策的最直接效果就是营造了有利于新能源汽车发展的社会舆论氛围,发出明确的积极信号,尤其是对于汽车企业来说。

“新能源汽车补贴政策的持续推进给汽车企业提供了‘定心丸’。”汽车评价研究院院长李庆文认为,“在新能源汽车产品处于高投入、低收益的起步阶段,补贴政策提高了企业加大研发资金和人力成本投入的积极性,成为了产业启动的有力杠杆之一。”

不可否认,虽然在最初,由于领域窄、范围小,补贴政策并未对私人消费领域的购买起到预期的强有力的拉动作用,但由于政策导向,企业加大研发力度,产品实际性能和功能大幅提升,这为后来新能源汽车私人消费市场的爆发奠定了重要且坚实的基础。

♦后发先至 年销量从不足万辆增至百万辆

数据显示,2011年,美国新能源汽车市场销量为17735辆,中国为8159辆;2012年,差距进一步扩大,中国市场销售新能源汽车的数量为12791辆,美国市场猛增到52835辆,是中国市场的4倍之多;但到了2015年,我国新能源汽车累计销售超过33万辆,美国市场的销量则为12万辆;2017年,我国新能源汽车的年销量突破了77万辆,今年更是有望达到百万辆,而美国新能源汽车仅销售47万辆。

后发先至的背后,是新能源汽车补贴政策的鼓励与支持,在张成斌看来,相关政策的推动不仅促使我国成为全球第一大新能源汽车市场,而且帮助自主品牌在国内新能源汽车市场获得了先发优势。但与此同时,也引发了国内大规模的“骗补”问题。

“巨额补贴客观上刺激了车企的‘骗补’行为。相关部门习惯于采取一般性的检查、处罚、通报批评等方法,未能针对新能源汽车企业‘骗补’的特殊性采取行之有效、标本兼治的措施。”一位不愿透露姓名的专家告诉记者,补贴对象、标准及条件等规则的制定,在程序上缺乏足够的公开性。事前缺乏听证,征求行业协会、企业及公众意见等程序,事中也没有就补贴的实际效果、调整方法及时机等重要问题设置类似的程序,导致补贴规则难以形成社会共识,出现骗补现象等问题还引起社会对补贴必要性的质疑。

此外,李庆文提出,补贴政策在连续性和稳定性方面也存在不足。在2013年9月17日《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》发布之前,新能源汽车经历了长达9个多月的“政策空窗期”,整车企业“望穿秋水”,甚至一度迷茫到了“有单不敢签,有钱不敢赚”的地步。

“政策制定不能‘任性’,应具备一定的连续性和稳定性”李庆文认为,“有形的手固然能起到强大的推动作用,但发生变化和调整时,给市场和企业造成的影响也是巨大的,不仅会导致研发投入和时间成本的浪费,同时也不利于汽车企业的长期稳定发展。”

♦由大变强 政策的科学性至关重要

到2020年,我国新能源汽车补贴政策将完全退出,在这一年半的时间里,补贴政策再进行大范围的调整显然已经不太可能。但作为我国汽车工业史上持续时间最长、规模最大的政策之一,在执行期间所暴露出的问题,是今后制定其他相关政策的重要警示,并对其制定和执行提供参考和依据。

首先,关于资金补贴方式。上述专家建议,鉴于目前的资金补贴已取得巨大的推动效果,今后可寻求资金补贴以外的方式,如采取加大研发费用的税费抵扣、政府采购、定向降息贷款等相对柔和、对市场供求关系冲击更小的方式。对此,李庆文同样认为:“对于政策制定者而言,汽车市场的复杂性或许难以看清,为防止‘骗补’这类问题的再发生,产业政策应避免直接干预,采用间接干预,例如减免相关企业的税收等方式,更为稳妥。”

其次,关于补贴规则。上述专家表示,补贴应该以性能和技术为导向,在补贴对象以及补贴标准、范围和条件的确定中避免选择性、倾斜性;必须在制定补贴规则的过程中融入论证、听证、征求意见等民主因素,并保证审查主体的权威性,现行的以政府内部为主的审查缺乏广泛性和公开性,应加强人大审查和司法审查。

“与其将产品的电池容量、续驶里程等作为获得补贴的衡量因素,不如选择外部的指标,例如环境约束性指标,以实际的节能减排效果作为补贴发放的标准不仅更加透明,也更加公平。”张成斌认为,在难以预计产业规模扩张速度的基础上,应设定补贴资金的总额上限。尤其对于地方政府来说,新能源汽车补贴政策是一项金额巨大的财政支出,这也是导致近段时间出现补贴资金发放延迟的重要原因之一。

第三,新能源汽车补贴这一类政策可纳入重大行政决策事项。今年全国两会上,农工党中央提出,必须严格履行相应的决策程序,将决策动议、决策执行、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等具体规则落到实处;补贴资金的划拨、使用和监督,应当严格按照我国《预算法》的规定执行;对于补贴规则的制定、补贴资金的使用,应强化人大监督的作用。

当下,我国正在从汽车大国迈向汽车强国,在此过程中,汽车产业的发展需要相关政策的扶持和鼓励。“政策在制定和执行的过程中还应做到稳定、严谨、科学和合理,在树立有关部门权威性的同时,也更有利于企业开展长期的战略制定。只有充分发挥好政府的社会管理职能,才能更好地引导产业健康发展。”李庆文如是说。