破除电动汽车行业地方保护的五点建议

地方政府积极发展电动汽车的很多做法已经扭曲为地方保护和市场分割，并进而成为制约电动汽车可持续发展的重大障碍。地方保护的形式很多，如以市场换取或要求外地企业在当地设厂，只给本地企业提供补贴，制定地方标准以保护本地企业等。建议从建设全国统一市场、打造电动汽车全国大品牌出发，加快破除地方保护。

　　可考虑取消地方补贴，同时加快推出新能源汽车积分管理办法，以弥补补贴减少后对电动汽车的影响。要加强国家标准的权威性和制定过程的公开性。改革汽车行业税制，逐步提高汽车使用和保有环节税负，降低生产和购买环节税负，从根本上削弱地方抓生产侧的积极性。

　　汽车产业包括新兴的电动汽车一直很受各级政府关注，这与其产业链条长、对经济带动作用大有关。如2016年三季度中国规模以上工业增加值同比增长6%，其中汽车工业贡献了近0.9%个百分点。在汽车工业中，电动汽车产量占全部汽车的比重虽然还只有1.72%，但增速非常快，同比增长接近100%，电动汽车产业已成为很多地方非常热衷的项目。为发展电动汽车，地方政府出钱、出地、给市场，打造配套环境，全方位招商引资，一方面确实在扶持本地产业、支持本地企业、市场推广等方面起了很强的推动作用，另一方面也必然带来更加严重的地方保护，破坏了全国统一市场，不利于形成全国和全球性大品牌，区域分割更加严重，产业小而散的情况更加突出，企业和政府相互被绑架，产业生态遭到严重破坏，破除地方保护迫在眉捷。

　　现在一些地方和企业也越来越认识到，地方保护从长期来看对自己也有很大伤害，一些在本地受到关照的企业，到别处往往也会受到不公平待遇。但现在少有地方愿意率先破除地方支持和保护，担心会因此被别的地方抢了资源。要在电动汽车领域打破这个怪圈，亟须在制度上寻求突破。

　　地方保护的主要做法

　　地方对产业发展进行一定支持是比较常见的做法，但过度支持就是保护，不利于产业和地区的长期发展。从地方出台文件和实际实施来看，地方壁垒最严重的地区往往是发展和推广电动汽车较积极的地区。积极型城市的措施花样很多，通过对2013年以来各地方政府颁布的新能源汽车推广应用相关政策进行分解，大致包括地方目录和地方标准、补贴、在本地设立法人单位、技术路线和认证等方面。

　　一是要求在本地设立法人单位和建立工厂。为支持电动汽车早期推广，中央与地方财政对电动汽车企业根据其产品不同提供不同程度的补贴，早期有的纯电动客车的单车补贴高达100万元，其中地方承担50万元。为了不让肥水外流，很多地方要求拿补贴的企业必须在本地注册或本地建厂，否则不给地方补贴。地方补贴已成为一些地方招商引资的主要手段。如某市的文件中明确规定，能够获得补贴的企业必须是“注册在本市的整车生产企业，或非本市整车生产企业在本市注册的具有独立法人资格的全资销售子公司（以下简称整车生产企业或其全资销售子公司），注册资金不低于5000万元；注册在本市的经备案的充电设施运营企业，注册资金不低于5000万元”。为了满足这个规定，很多整车厂到处设立工厂，而这本地化的整车厂要么就只是个组装厂，要么就是一生下来就开工不足的工厂，产量规模上不去，成本下不来，有些企业甚至变成了“倒爷”，拉着新车到各地充数，以满足本地制造的要求。

　　二是以超国标的指标或特定的技术要求设立准入门槛。全国统一市场形成的关键是要有行业的全国标准，不能每个地方都有自己的标准，否则会让生产企业无所适从。但一些地方为了支持本地制造的汽车，量身定制一些本地标准，以此限制外产汽车进入本地市场。如有的地方以采用高于国标的指标为本地市场准入门槛，名义上是为了选择更优的产品，但由于地方指标带有明显的倾向性，实则是为本地企业量身定制，也剥夺了消费者的选择权。还有的地方在国标的基础上另行增加一些技术指标，由于汽车产品改动周期相对较长，在一定程度上限制了一些厂商的进入。各地标准不同，不仅导致单一产品很难形成规模化，而且也必然造成充电设施不能互联互通，让电动汽车消费变得更加不方便。

　　现在让各方比较担心的是，一些地方以技术路线的名义，设置不合理的障碍，实质目的是很“精准”地把具有竞争力的外地产品挡在本地市场之外，从而使得本地企业可以占得大量市场份额，消费者失去选择余地。

　　三是对外地企业在本地拿补贴设置障碍。有些城市，尽管公布了新能源汽车有关的补贴支持政策，但是没有配套政策细则或者临近推广应用期结束才发布细则，让外地企业无法实际操作只能放弃，而本地企业则可以暗地里享受地方补贴。如一个城市2015年9月26日发布补贴办法，而有效期仅到2015年12月31日，且提出了设立本地企业、配备维修网点等具体要求。对于外地企业来说，仅剩3个月的时间很难完成，也就无法拿到地方补贴。

　　四是要求采购本地零部件企业产品。许多城市在政策中明确提出，对要获得补贴的新能源汽车必须配套本地零部件企业的产品。车企为推销汽车而不得不进行配套，增加了调试和测试时间和费用不说，在当前新能源汽车安全检测体系不完善的情况下，仓促更换零部件也容易出现安全隐患。

　　五是设立地方目录和地方标准。尽管国家明确提出不得设立地方目录和地方标准，但实际上地方目录和地方标准是地方政府限制准入的最直接手段。一方面可以通过提高地方标准，对产品提出更高的质量要求，让企业望而却步；但另一方面，也掐断了合法的外来者进入本地市场的机会。有些地方虽然明里取消了目录，但仍对新能源汽车采取备案制，对企业提出包括在本地注册或者委托销售机构、设立4S店、销售指标等具体要求。但备案过程繁琐，周期较长，且只有备案通过的才可以在本地销售。

　　破除地方保护的建议

　　第一，取消地方财政对厂商的直接补贴，将地方资金更多用于支持使用保障。中央财政已明确从2016年开始逐步减少补贴，到2020年不再提供补贴。基于电池等电动汽车技术进步，整车成本已在大幅大降，电动汽车应尽早地由依赖补贴转向市场驱动。考虑到长期补贴必然会带来骗补和产品定价扭曲等问题，更重要的是，地方保护的根源又都与地方补贴有关。因此，建议从2017年起就取消地方对汽车厂商的直接补贴，斩断地方保护根源。地方资金支持主要用于构建良好的新能源汽车应用环境，如支持基础设施建设、补贴电费、停车费等，将资金真正用于需方即新能源汽车使用者。

　　第二，加快研究出台新能源汽车积分管理办法。在国补、地补减少直到取消的情况下，比较现实的配套跟进措施就是实行积分管理办法，以此来让燃油车企业给新能源车企业提供交叉补贴，政府财政得以解放，对车企的激励与约束方向更加明确。在研究积分管理办法时，要特别注意防止积分管理被扭曲为新的地方保护措施，特别是一些有汽车整车厂的地方，为了让本地车厂达到积分要求，很可能会因此限制外地产品销售，这种可能性是存在的。要在积分管理办法中制定相应的处罚措施。

　　第三，强化国家标准的权威性和制定过程的公开性。汽车产品标准和充电设施标准是形成全国统一大市场的基础性标准，不同企业可以有不同的技术选择，但必须遵守统一的标准要求。在这些底层标准上，不应再允许地方在国家标准之外出台和实施地方性标准。要防止在电动汽车领域出现手机行业发生的充电不兼容等情况。应将鼓励地方和企业先行先试与建立全国统一市场、实现互联互通有机结合起来，不能让先行成为统一的障碍。应进一步改革汽车行业的标准制定和形成机制，增加产学研多方参与性和不同方面的代表性，确保制定过程的透明度，防止利益串通，防止政府被少数企业绑架，防止闭门造车导致标准脱离实际。

　　第四，确保现有政策落实，研究制定问责制度。为减少地方保护对我国新能源汽车市场发展的割裂作用，推进建设统一开放、有序竞争的新能源汽车市场，国务院和四部委均发文在破除地方保护上做出过明确规定。如国务院在《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（2014年35号）中明确提出，要“坚决清理取消各地区不利于新能源汽车市场发展的违规政策措施”，并提出具体要求包括：不得出台地方标准和目录、不得重复检验、不得要求车企采购本地企业生产的电池电机等零部件、不得要求车企在本地设厂、限制或变相限制消费者购买外地及某类新能源汽车。现在的问题是，如果地方不按照上述要求该如何办？可行的跟进办法是将要求进一步细则化，并加强监管和问责。如对地方政府涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面有违反市场公平竞争的，给予包括经济、行政方面的处罚，同时将此类事项纳入对党政干部的问责体系。

　　第五，研究调整汽车行业的税制结构。不合理的税制是滋生地方保护的根源，汽车行业之所以受到地方重视，原因之一就是我国对汽车采用生产环节征税，一个汽车厂一旦在一个地方落地或者扩大产能，对地方税收贡献非常大。初步统计，地方政府能从汽车制造环节获得21%的税收，在使用环节获得7%的税收。这种重生产环节征税轻使用环节的制度加剧了地方对本地生产的要求。而在发达国家，其汽车产业的税收，购买环节的税费只占整体税收的30%，而保有和应用环节则要占70%，因此这些国家的各级政府更多地是支持在本地销售而不是在本地生产。我国在汽车生产购置环节的税种包括增值税、消费税、车辆购置税等，在使用环节只有车船税和成品油消费税，且都非常低。建议逐步提高汽车使用和保有环节税负，降低生产和购买环节税负，从而削弱地方抓生产侧的积极性。